IV SA/Wa 509/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z parku miejskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie pkt h załącznika nr 1, 2. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz E. F. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. F. (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego K. G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. [...] w J. (dalej również jako "Regulamin"), w części dotyczącej ustanowienia zakazu wprowadzania psów na teren parku, zawartego w punkcie h ww. Regulaminu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów: art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez błędną jego wykładnię i przekroczenie kompetencji organu gminy, w sytuacji gdy ustawowe upoważnienie obejmuje jedynie możliwość ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi; art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła Radę Miejską w P. do uznania, iż norma o charakterze generalnym pozwala na podjęcie uchwały wyłącznie na podstawie tego przepisu bez uwzględnienia przepisów szczególnych, w tym przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 KPA, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z przekroczeniem przyznanych Radzie Miejskiej w P. kompetencji ustawowych, skutkującego działaniem organu bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe naruszenie, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności punktu h Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. [...] w J., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Motywując skargę skarżąca wyjaśniła, że mieszka na osiedlu znajdującym się naprzeciwko wejścia do parku przy ul. [...] w J. Uchwała znacząco wpływa na uprawnienia skarżącej, bowiem park stanowi jedyny teren zielony, w którym można spacerować z psami. Uchwała w zaskarżonej części prawa te ogranicza. Skarżąca podkreśliła, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego zakres i treść każdorazowo wynika z norm zawartych w ustawach. Z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika jedynie uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten jednak nie zawiera uszczegółowienia tego uprawnienia. Regulację szczególną w tym zakresie zawiera art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten przewiduje uprawnienie rady miejskiej (gminy) do wprowadzenia regulaminu określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym m. in. do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie skarżącej, zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyliczenie elementów uchwały rady miejskiej (gminy) w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku czystości w gminie ma charakter zamknięty. Organ nie jest zatem uprawniony do zamieszczania w regulaminie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Przy ustalaniu regulaminu, organ nie może również domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej poza zakres wskazany w tym przepisie, czy wyprowadzać swoich kompetencji na zasadzie analogii. Powyższe przesądza, że regulacja zawarta w punkcie h Regulaminu, wprowadzająca całkowity zakaz wprowadzania psów do parku przy ul. [...] w J., jest ustanowiona z przekroczeniem ustawowego uprawnienia organu gminy. W konsekwencji zaś Rada Miejska w P. naruszyła przepisy art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiące że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rada podniosła, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego, a to dopiero gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie organu skarżąca nie ma interesu prawnego ani uprawnienia w zaskarżeniu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. Po jej stronie istnieje tylko interes faktyczny, co jest niewystarczające do skutecznego wniesienia skargi. Ponadto organ wskazał, że podstawą prawną podjęcia przez Radę Miejską w P. zaskarżonej uchwały był art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, iż na jego podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest samodzielną podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego w odniesieniu do czterech obszarów, w tym w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt. 4 tegoż przepisu). Wbrew zatem twierdzeniom skargi, Rada Miejska w P. mogła ustalić zasady korzystania z parku miejskiego przy ul. [...] w J. wyłącznie na podstawie przywołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Park ten jest przecież gminnym obiektem użyteczności publicznej, ustalenie dla niego odrębnego regulaminu było prawnie dopuszczalne. Niezasadny zdaniem organu jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. Nadto organ wskazał, że ustanowienie zakazu wprowadzania psów poprzedzone zostało internetową ankietą wśród mieszkańców J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, uchwała regulująca sposób korzystania z parku, jako obiektu użyteczności publicznej, dotyczy uprawnień mieszkańców danej gminy. Skarżąca w niniejszej sprawie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a nadto jest mieszkańcem J. Stąd Sąd uznał, że skarga E. F. nie podlega odrzuceniu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skarg, wskazać trzeba, że sądowej kontroli poddano uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. [...] w J., będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które – co istotne – czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP bowiem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego. Tym samym niedopuszczalne jest takie działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przepisy aktów prawa miejscowego nie mogą również zawierać zapisów pozostających w sprzeczności z aktami rangi ustawowej, ani tym bardziej nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Z uwagi na hierarchiczność źródeł prawa, akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Podkreślić przy tym należy, iż organ gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania organu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z zapisów ustawy. Skoro, jak wcześniej wskazano, zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, to rada gminy obowiązana jest, przestrzegać zakresu upoważniania ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych, i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej "u.s.g."), po myśli którego gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zauważyć należy, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Do tych ostatnich niewątpliwie należy zaliczyć stanowione w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, akty prawa miejscowego, dotyczące zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania, Sąd podzielił argumentację skarżącej w zakresie istotnego naruszenia postanowień zawartych w pkt h Regulaminu korzystania z terenu Parku Miejskiego przy ul. [...] w J., stanowiącego załącznik do przedmiotowej Uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Unormowania tam zawarte wykraczają bowiem poza zakres delegacji ustawowej. Umieszczenie bowiem w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej zakazu wprowadzania zwierząt na teren parku dotyczy w istocie zagadnień zawartych w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego organu, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany "regulaminem", będący aktem prawa miejscowego. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z powyższego wynika zatem, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określa uprawnienie organu gminy do określenia takich obowiązków osób posiadających zwierzęta domowe, których celem jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rację ma tym samym zdaniem Sądu skarżący, że ustanowienie w punkcie h Regulaminu zakazu wprowadzenia psów do parku – jako jednego z obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mającego na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów jednoznacznie określonych przez ustawodawcę, tj. przeznaczonych do wspólnego użytku, a do takich terenów bezsprzecznie należy teren parku – dokonane zostało w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że kontroli Sądu podlega akt nazwany Regulaminem korzystania z Parku Miejskiego, a nie regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zakres uregulowań objętych uchwałą określa bowiem nie jej tytuł, ale zawarte niej treści. Analiza treści zawartej w pkt h Regulaminu, wskazuje, że dotyczy on kwestii normowanych art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze natomiast treść zakazu wprowadzonego w pkt h Regulaminu stanowiąca o całkowitym zakazie wprowadzania zwierząt do obiektu użyteczności publicznej, jakim jest park, Sąd uznał, że stanowi on naruszenie kompetencji przyznanej w w art. 4 ust. 2 pkt 6 wymienionej ustawy. Rozumienie powołanego przepisu ustawowego powinno być bowiem takie, że na jego podstawie rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie sądu rozpoznającego skargę, wprowadzenie w punkcie h Regulaminu korzystania z terenu Parku Miejskiego przy ul. [...] w J. zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Cel ustawy bowiem – zdaniem sądu – nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idącego zakazu, jak przyjęty przez Radę Miejską. Dodać można, że ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn.. akt II SA/Ol 1269/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu, tj. z uwagi na przekroczenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminie, należało stwierdzić nieważność pkt h Regulaminu korzystania z terenu Parku Miejskiego przy ul. [...] w J. stanowiącego załącznik do przedmiotowej Uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] września 2015 r.. Jakkolwiek bowiem gmina utrzymuje, że podstawą uchwalenia Regulaminu, był przepis art. 40 ust. 2 pkt 6 u.s.g., to jednak w zakresie określenia obowiązków właścicieli zwierząt, delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, stanowi przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, określający zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Dodać należy, że Sąd na rozprawie w dniu 17 października 2016 r., postanowił przeprowadzić dowód z dowodów uzupełniających wskazanych przez stronę skarżącą, jednakże po analizie tych dowodów, uznał, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodowy te zmierzały bowiem do wykazania, że za wprowadzeniem kwestionowanego zakazu opowiedzieli się mieszkańcy gminy. Okoliczność ta jednak, w świetle przedstawionych powyżej wywodów, pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.