II OSK 726/17

Dnia 12 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 509/16 w sprawie ze skargi E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z parku miejskiego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz E.F. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 października 2016 r., sygn. IV SA/Wa 509/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z parku miejskiego: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie pkt h załącznika nr 1, 2. zasądził od Rady Miejskiej w [...] na rzecz E. F. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: E. F. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego K. G., wniosła do Sądu I instancji skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. O. w J. (dalej: Regulamin), w części dotyczącej ustanowienia zakazu wprowadzania psów na teren parku, zawartego w punkcie h ww. Regulaminu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów: - art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez błędną jego wykładnię i przekroczenie kompetencji organu gminy, w sytuacji gdy ustawowe upoważnienie obejmuje jedynie możliwość ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi; - art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła Radę Miejską w [...] do uznania, że norma o charakterze generalnym pozwala na podjęcie uchwały wyłącznie na podstawie tego przepisu bez uwzględnienia przepisów szczególnych, w tym przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a., poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z przekroczeniem przyznanych Radzie Miejskiej w [...] kompetencji ustawowych, skutkującego działaniem organu bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe naruszenie, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności punktu h Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. O. w J., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Motywując skargę skarżąca wyjaśniła, że mieszka na osiedlu znajdującym się naprzeciwko wejścia do parku przy ul. O. w J.. Uchwała znacząco wpływa na uprawnienia skarżącej, bowiem park stanowi jedyny teren zielony, w którym można spacerować z psami. Uchwała w zaskarżonej części prawa te ogranicza. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rada podniosła, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego, a to dopiero gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie organu, skarżąca nie ma interesu prawnego ani uprawnienia w zaskarżeniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...]. Po jej stronie istnieje tylko interes faktyczny, co jest niewystarczające do skutecznego wniesienia skargi. Ponadto organ wskazał, że podstawą prawną podjęcia przez Radę Miejską w [...] zaskarżonej uchwały był art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, Rada Miejska w [...] mogła ustalić zasady korzystania z parku miejskiego przy ul. O. w J. wyłącznie na podstawie przywołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Park ten jest gminnym obiektem użyteczności publicznej, ustalenie dla niego odrębnego regulaminu było prawnie dopuszczalne. Niezasadny zdaniem organu, jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2016 r., sygn. IV SA/Wa 509/16 wskazał, że sądowej kontroli poddano uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. O. w J., będącą aktem prawa miejscowego. Sąd I instancji podzielił argumentację skarżącej w zakresie istotnego naruszenia postanowień zawartych w pkt h Regulaminu korzystania z terenu Parku Miejskiego przy ul. O. w J., stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] września 2015 r. Zdaniem Sądu I instancji, unormowania tam zawarte wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej zakazu wprowadzania zwierząt na teren parku dotyczy w istocie zagadnień zawartych w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Rację ma, zdaniem Sądu I instancji, skarżąca, że ustanowienie w punkcie h Regulaminu zakazu wprowadzenia psów do parku – jako jednego z obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mającego na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów jednoznacznie określonych przez ustawodawcę, tj. przeznaczonych do wspólnego użytku, a do takich terenów bezsprzecznie należy teren parku – dokonane zostało w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu I instancji, rozpoznającego skargę, wprowadzenie w punkcie h Regulaminu korzystania z terenu Parku Miejskiego przy ul. O. w J. zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Cel ustawy, zdaniem Sądu I instancji, nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idącego zakazu, jak przyjęty przez Radę Miejską. Ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Sąd I instancji na rozprawie w dniu 17 października 2016 r., postanowił przeprowadzić dowód z dowodów uzupełniających wskazanych przez stronę skarżącą, jednakże po analizie tych dowodów, uznał, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowody te zmierzały bowiem do wykazania, że za wprowadzeniem kwestionowanego zakazu opowiedzieli się mieszkańcy gminy. Okoliczność ta jednak, w świetle przedstawionych powyżej wywodów, pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r. pr. T. P. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że E. F. była uprawniona do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2015 r. 2) art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że wprowadzenie w pkt h Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ulicy O. w J. zakazu wprowadzania zwierząt dotyczy kwestii unormowanych w przywołanych przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Sąd I instancji w sposób bardzo ogólnikowy odniósł się do zarzutu braku interesu prawnego E. F. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] w sprawie Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. O. w J.. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uznając że uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w J. stanowi źródło uprawnienia E. F. do zaskarżenia rzeczonej uchwały. Sąd I instancji niewłaściwie zastosował, jak też dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Według skarżącego kasacyjnie organu, w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa wyczerpująco kwestie, które organ stanowiący zobowiązany jest uregulować w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie jest prawnie dopuszczalne wprowadzanie postanowień, opartych na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do uchwał rad gmin innych, niż regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie. Natomiast art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organ uchwałodawczy gminy do stanowienia w przedmiocie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Rada Miejska w [...] była więc uprawniona do ustanowienia zakazu wprowadzania psów na teren Parku Miejskiego w J., w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. E. F. reprezentowana przez r. pr. K. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] w całości; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 204 i 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem pkt h załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2015 r., nr [...] Regulamin korzystania z terenu Parku Miejskiego przy ul. O. w J.. Zgodnie z powołanym pkt h załącznika do tego regulaminu na obszarze Parku obowiązuje zakaz: wyprowadzania psów. Nietrafnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: u.cz.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że wprowadzenie w pkt. h Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. O. w J. zakazu "wprowadzania" zwierząt dotyczy kwestii unormowanych w przywołanych przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), organy gminy mogą wydawać przepisy w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten zawiera delegację ustawową do ustanowienia aktu prawa miejscowego obejmującego zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej. Takim obiektem jest każdy ogólnodostępny park miejski (ogród), w tym Park Miejski przy ul. O. w J.. Przeprowadzona w zaskarżonym orzeczeniu przez Sąd I instancji wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest prawidłowa. Wydanie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo nie istnieją przepisy uszczegółowiające zakres regulacji w ramach ustawowych upoważnień. Jeżeli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 3084/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu uznanie, że ta sama materia (ten sam przedmiot) może być regulowany na dwóch różnych podstawach prawnych, prowadziłoby to do wewnętrznej niespójności, a tym samym i sprzeczności systemu prawa. Uniknięcie takiej sytuacji powinno prowadzić do przyjęcia, że zakres delegacji ustawowej objęty art. 4 ust. 2 u.cz.p. wyłącza wydawanie aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonego pkt h załącznika uchwały przez pryzmat zgodności z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p., który to przepis nakazuje uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie zabezpieczenia (ochrony) przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniając zgodność zaskarżonego pkt h załącznika do uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy zakazuje wprowadzania do aktów prawa miejscowego generalnych zakazów wprowadzania/wyprowadzania psów lub innych zwierząt domowych na tereny podlegające wspólnemu użytkowi, czyli także tereny parków miejskich lub ogrodów miejskich. Przyjęcie zakazu wyprowadzania psów do obiektu użyteczności publicznej jakim jest teren Parku Miejskiego przy ul. O. J. na podstawie odrębnej uchwały Rady Miejskiej w [...] stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wyprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jednoznacznie przyjmowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wyprowadzania psów nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli tych zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji w sposób dostateczny odniósł się do zarzutu braku interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] w sprawie Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego przy ul. O. w J.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca należy do kręgu osób mających uprawnienie do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Dokonując oceny zasadności podniesionego zarzutu podkreślić należy, że - jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Sąd I instancji zasadnie uznał istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej oraz dokonał prawidłowej oceny naruszenia tego interesu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżących. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia" (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. II GSK 1747/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.