II GSK 1747/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 984/16 w sprawie ze skargi K. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XXV/179/2015 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek oświatowych 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego na rzecz K. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględniając skargę [...] (dalej: skarżąca) stwierdził nieważność § 3 ust. 3 uchwały [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] (dalej: uchwała) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postepowania. Przedmiotowa uchwała dotyczyła trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie [...] przez organy inne niż [...], a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania udzielonej dotacji. Zaskarżony wyrok Sąd I instancji oparł na następujących ustaleniach: Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, dalej: ustawa o systemie oświaty, lub: ustawa) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej: ustawa o samorządzie gminnym). W § 8 uchwały określono, że warunkiem wypłaty miesięcznej raty dotacji jest złożenie przez osobę prowadzącą placówkę, w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, wniosku o jej wypłatę określającego w szczególności liczbę uczniów placówki w danym miesiącu oraz opis zmian liczby uczniów, o których mowa w § 7 ust. 3, w miesiącu poprzedzającym (ust. 1). W § 8 ust. 3 uchwały określono, że wysokość dotacji za miesiące lipiec i sierpień obliczana jest w oparciu o liczbę uczniów nie wyższą niż podana we wniosku o wypłatę raty dotacji na miesiąc czerwiec. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze [...], prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Edukacja [...], wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty polegające w szczególności na wprowadzaniu ograniczeń co do wysokości dotacji za miesiące lipiec i sierpień przyznawanej niepublicznym przedszkolom w innym niż ustawa akcie prawnym. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest m.in. założycielem i dyrektorem [...]. Przedszkole jest placówką pracującą w systemie całorocznym i przez cały rok, w miarę wolnych miejsc, od początku istnienia przyjmuje dzieci także w okresie wakacyjnym tj. w lipcu i sierpniu. Skarżąca wyjaśniła, że skoro jest beneficjentem dotacji to ma interes prawny w tym, aby uchwała, o jakiej wyżej mowa, była zgodna z prawem, tj. aby nie modyfikowała regulacji ustawowej przez wprowadzenie ograniczeń co do wysokości otrzymywanej dotacji. [...] (dalej: Organ lub Rada Miasta) podnosiła, że skarżąca nie wykazała wpływu kwestionowanej regulacji na jej własną sytuację prawną. Wskazywała, że zapis kwestionowanego § 8 ust. 3 uchwały ma na celu określenie jasnych reguł co do podstawy obliczania wysokości dotacji dla uczniów placówek niepublicznych za miesiące wakacyjne i zapobieżenie przypadkom sztucznego zawyżania liczby uczniów przedszkola w lipcu i sierpniu dla uzyskania wyższej dotacji. Sąd I instancji uznając zasadność skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał w pierwszej kolejności, że skarżąca spełniła wymogi formalne określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarżąca jako podmiot prowadzący niepubliczne placówki oświatowe (w tym przedszkole) na terenie obowiązywania zaskarżonego aktu prawa miejscowego, ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, a więc ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Sąd I instancji wskazując na przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, że organ realizujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem uprawniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 29 grudnia 2015 r.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. Dlatego za niedopuszczalną Sąd I instancji uznał modyfikację regulacji ustawowych przez przepisy prawa miejscowego, co miało miejsce w przypadku zaskarżonego skargą zapisu zawartego w § 8 ust. 3 uchwały z 29 grudnia 2015 r. Z przepisów art. 90 ust. 1b, ust. 1c oraz ust. 2b, a także z art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że w przypadku przedszkoli wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów uczęszczających do tej placówki w danym miesiącu, bez względu na to, czy są to miesiące wakacyjne czy też nie. Kwestię dotacji w miesiącu lipcu i sierpniu reguluje jedynie art. 90 ust. 3h ustawy o systemie oświaty, ale w odniesieniu do szkół niepublicznych. Zaskarżony w sprawie przepis § 8 ust. 3 uchwały dotyczy określenia wysokości dotacji dla wszystkich placówek publicznych i niepublicznych objętych uchwałą, w tym także przedszkoli i szkół nieobjętych regulacją art. 90 ust. 3h ustawy o systemie oświaty, uzależniając wysokość dotacji za miesiące lipiec i sierpień od liczby uczniów podanej we wniosku o wypłatę raty dotacji na miesiąc czerwiec. O ile w przypadku uczniów szkół, w których zajęcia nie są prowadzone w miesiącach wakacyjnych, takie uregulowanie nie ma praktycznie przełożenia na wysokość dotacji za lipiec i sierpień, to inaczej rzecz się ma w przypadku przedszkoli, które są placówkami czynnymi cały rok, a zatem liczba uczniów w poszczególnych miesiącach może się zmieniać, także w okresie wakacji. Dlatego też uregulowanie zawarte w zaskarżonym § 8 ust. 3 uchwały pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przepisami ustawy o systemie oświaty, określającymi wysokość dotacji dla przedszkoli. Taki zapis uchwały ustala wysokość dotacji w miesiącach wakacyjnych w oderwaniu od rzeczywistej liczby uczniów uczęszczających wówczas do przedszkola, a takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i narusza jednocześnie interes prawny skarżącej prowadzącej na terenie objętym uchwałą z 29 grudnia 2015 r. niepubliczne przedszkole i inne niepubliczne placówki oświatowe, korzystające z dotacji. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. W skardze kasacyjnej wniesionej na omówiony wyrok [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi stosownie do art. 189 p.p.s.a., bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przesłanką legitymująca do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w oparciu o powołany przepis jest naruszenie interesu skarżącego wskutek sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że [...] posiada legitymację skargową, gdy tymczasem skarżąca nie wykazała, by przepis § 8 ust. 3 uchwały naruszał jej interes prawny w sposób bezpośredni, obiektywny, realny, aktualny – jak wymaga tego przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w zw. z art. 2 Konstytucji RP) poprzez jego błędną wykładnie oraz pominięcie i niezastosowanie w toku wykładni tego przepisu sensu i znaczenia norm konstytucyjnych zawartych w art. 2 Konstytucji RP prowadzące do ustalenia, że naruszenie interesu hipotetycznego, warunkowego, w dodatku godzącego w interes społeczny i przez to niezasługującego na ochronę, stanowi podstawę legitymacji skargowej, co oznacza dokonanie wykładni powołanego przepisu wbrew konstytucyjnym zasadom demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnie i uznanie, że Rada Miasta dokonując kwestionowanej przez skarżącą regulacji, wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej zawartej w powołanych przepisach ustawy o systemie oświaty, poprzez niedopuszczalne określenie wysokości dotacji należnej za miesiące wakacyjne, gdy tymczasem Rada Miasta wypełniając delegację ustawową określiła podstawę obliczenia dotacji za te miesiące; 5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3h ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnie i uznanie, że [...] poprzez kwestionowaną przez skarżącą regulację dokonała niedozwolonej modyfikacji przepisu art. 90 ust. 3h ustawy o systemie oświaty, a tym samym przekroczyła upoważnienie wynikające z delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjna wniesionej w ciągu 14 dni od otrzymania jej odpisu [...] reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Rada Miasta zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Również druga strona nie wnosiła o jej przeprowadzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego to jest na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Trzy pierwsze zarzuty skargi dotyczą naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jest nieuwzględnienia przez Sąd I instancji braku legitymacji skarżącej [...] do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponieważ skarżąca kasacyjnie nie podnosi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, oznacza to, że zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny co do tego, że [...] prowadzi przedszkole niepubliczne został ustalony w sposób prawidłowy. W pierwszej kolejności należy się wiec odnieść do kwestii legitymacji [...] do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że miała ona legitymację do skarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżących. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Taki pogląd był już wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w powoływanym w skardze kasacyjnej wyroku z 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn.SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Zindywidualizowanie naruszenia praw przez uchwałę gminy w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie polega tylko na naruszeniu prawa konkretnych, wymienionych wprost w uchwale podmiotów, ale również na naruszeniu praw podmiotów o określonych cechach istniejących w dacie podejmowania uchwały, gdzie uchwała wprost oddziałuje na prawa i obowiązki tych osób. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie urzeczywistniające się w chwili podjęcia uchwały, ale stworzenie takiego stanu prawnego, że realizacja postanowień uchwały dotknąć może podmiot negatywnymi skutkami w razie spełnienia się okoliczności faktycznych regulowanych uchwałą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie uznał, że [...] jako podmiot prowadzący przedszkole jest podmiotem legitymowanym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z tytułu prowadzenia przedszkola przysługuje jej bowiem z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy prawo do otrzymywania dotacji w wysokościach określonych zgodnie z przepisami ustawy. Zatem ingerowanie na podstawie aktów prawa miejscowego w wysokość otrzymywanych na podstawie przepisów ustawowych dotacji za prowadzenie przedszkola godzi w zindywidualizowane, realne dobra prawne każdego z podmiotów prowadzących na terenie gminy przedszkole niepubliczne. Ogranicza bowiem prawo do otrzymania dotacji w sytuacji, gdyby w lipcu lub sierpniu liczba osób uczęszczających do przedszkola była wyższa niż w czerwcu. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach akceptował już legitymacje prawną osób prowadzących przedszkola niepubliczne do skarżenia na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwał Gminy w przedmiocie dotacji (patrz wyroki NSA z 3 marca 2017 r. sygn.. akt II GSK 1763/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn.. akt II GSK 5188/16). Również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Rada Miasta dokonując kwestionowanej regulacji nie naruszyła prawa materialnego, to jest art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Kwestionowana uchwała w istocie miała określać wysokość dotacji za miesiące wakacyjne uzależniając je od stanu uczniów uczęszczających do przedszkola w czerwcu. Tymczasem wysokość takiej dotacji określają przepisy: art. 80 i art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty uzależniający wysokość otrzymywanych dotacji dla prowadzących przedszkola od wydatków bieżących na jednego ucznia, a wiec od rzeczywistego stanu uczniów przedszkola. Przepis art. 90 ust. 4 tej ustawy upoważnia organ stanowiący do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Trybu udzielania i rozliczania nie oznacza możliwości określania dotacji w innej wysokości, niż wynikałoby to z ustawy, a zastosowanie kwestionowanego zapisu uchwały mogłoby prowadzić do sytuacji, że uprawniony prowadzący przedszkole niepubliczne otrzymałby dotację w niższej wysokości za miesiące lipiec i sierpień w przypadku, gdyby w tych miesiącach wzrosła liczba uczniów przedszkola w stosunku do tej w czerwcu. Choć zwykle sytuacja taka nie występuje (ale nie można jej przecież z góry wykluczać), to nie uzasadnia to zastosowanego w uchwale rozwiązania uzależniającego wysokość dotacji od liczby uczniów w czerwcu. Również nie mogą stanowić uzasadnienia takiego rozwiązania przypadki podawania nierzetelnych danych. Organ właściwy do udzielania dotacji dysponuje przewidzianymi ustawą uprawnieniami do kontroli wykorzystania dotacji. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. W zakresie tym nie mieści się jednak prawo do modyfikowania wysokości przysługujących dotacji wynikającej z ustawy. Również art. 90 ust. 3 h ustawy o systemie oświaty nie mógł stanowić podstawy dokonania kwestionowanego zapisu uchwały. Dotyczy on bowiem wymienionych w ust. 3 szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych Ustawa odróżnia pojęcie szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych, co wynika chociażby z jej art. 2. Wprawdzie art. 3 pkt 1 stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole, należy rozumieć także przedszkole. Jednak w art. 90 ust. 3 h ustawy mowa jest o szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, a więc pojęcie szkoły jest uzupełniony bliższym określeniem i dlatego nie można uznać zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, ze przepis ten dotyczy przedszkoli. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800