I SA/Wa 922/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990r., prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow.0,0812 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...]. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015r. E. B. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa i informując, że dowiedział się o wydaniu ww decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. w dniu [...] lipca 2015r. wskutek doręczenia mu pozwu Gminy [...] w sprawie [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że E. B. jest właścicielem pawilonu, znajdującego się na działce nr [...] oraz że przysługuje mu na podstawie art. 231 Kodeksu cywilnego roszczenie o przeniesienie własności gruntu znajdującego się pod budynkiem, co uzasadnia uznanie go za stronę postępowania komunalizacyjnego. Wnioskodawca podkreślił również, że działka nr [...] nie spełniała przesłanki do jej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...), gdyż przed dniem 27 maja 1990r. nie należała ani do Miejskiej Rady Narodowej w [...] ani do Prezydenta [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2013r., stwierdzając że jakkolwiek wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w 148 kpa, to jednak wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania zgodnie z art. 28 kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/komisja) utrzymała ww postanowienie wojewody w mocy podtrzymując argumentację organu I instancji. Organ wyjaśnił, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji publicznej bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 kpa lub art. 145b § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie i przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony postępowania. Wskazał, że pojęcie "strony postępowania" zostało zdefiniowane w art. 28 kpa, zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej Komisja wyjaśniła, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Komisja ustaliła, iż wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...] oraz że przysługuje mu prawo własności do pawilonu zlokalizowanego na ww działkach. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że pawilon jest usytuowany na działce nr [...] i wykracza poza jej granice, tj. wkracza częściowo w granice skomunalizowanej działki nr [...]. Powołując się na wyrażoną w art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz treść art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, Komisja wskazała, że spory o prawo własności należą do spraw cywilnych a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne zaś komunalizacja nie narusza praw osób trzecich. Organ wyjaśnił także, że postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Aby mogło dojść do zbadania, czy w sprawie zachodzi podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka, właściwy organ musi przeprowadzić postępowanie wstępne, którego celem jest zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania. Na tym wstępnym etapie w sprawie wznowienia postępowania organ administracyjny bada tylko i wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Natomiast w przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania nie określa przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, wniosek składa podmiot niebędący stroną bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, określony w art. 148 kpa, organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W tym zakresie organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.03.2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13, w którym stwierdzono, że gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, a wniosek składa podmiot niebędący stroną (...), organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Skargę na powyższe postanowienie złożył E. B. (dalej jako skarżący). Zarzucił Komisji naruszenie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez uznanie, że nie jest stroną postępowania kanalizacyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono, iż skarżącemu przysługuje w stosunku do skomunalizowanego gruntu roszczenie z art. 231 Kc i w takiej sytuacji niebagatelną kwestią jest przeciwko komu w sensie podmiotowym owo roszczenie przysługuje. Skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) wywodził, że jeżeli nabycie przez gminę byłoby niewadliwe, to owo roszczenie przysługiwałoby mu przeciwko gminie, ale kwestię wpisanego do księgi wieczystej prawa własności jednak zakwestionował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie "wznowieniowe". Jego podstawę prawną stanowi przepis art. 149 § 3 kpa. Stosownie do art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o wznowienie postępowania, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskodawcy. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji, gdyż organ prawidłowo ocenił, że w sposób oczywisty wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o wznowienie postepowania w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak prawidłowo zauważył organ orzekający w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 cytowanej ustawy postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Skarżący w żadnej mierze nie twierdzi, że ma jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętej komunalizacją. Nie tylko zatem organ ustalił, że skarżący nie ma praw do ww nieruchomości ale też sam skarżący takiego argumentu nie wysuwa. Twierdzi jedynie, ze przysługują mu stosowne roszczenia do ww nieruchomości, roszczenia te mogą być jednak realizowane jedynie na drodze sądowej. W tej sytuacji, jakkolwiek zasadą jest, że pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, to w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem z powodu oczywistego braku przymiotu strony po stronie skarżącego, nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że co do zasady przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. Przyjmuje się, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący wniosek nie bada, czy wnioskodawca istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bo kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Z drugiej jednak strony, jak ewidentnie wynika z treści art. 147 zd drugie kpa - wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Skoro więc w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie twierdzi aby posiadał jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętej komunalizacją a jedynie twierdzi, że nie wie przeciwko komu ma skierować swoje żądania, choć nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą a właścicielem jest podmiot publicznoprawny, to zaskrżone postanowienie, pomimo pewnej wadliwości procesowej, w istocie nie narusza prawa gdyż w żadnej mierze nie narusza praw strony skarżącej. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.