II OSK 3438/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/ Wa 1445/18 w sprawie ze skargi P.I. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz P.I. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2019r. w sprawie sygn. Akt VII SA/Wa 1445/18 oddalił skargę P.I. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [....] kwietnia 2018roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [....] grudnia 2015 r. Starosta Otwocki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Polska S.A. obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki ew. nr [....] w Józefowie przy ul. [....] Pismem z 13 maja 2016 r. P.I. ( skarżący) wystąpił do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Otwocki na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w tej sprawie, a następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 ust 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [....] grudnia 2015 r. Organ I instancji dokonał kontroli wydanego pozwolenia na budowę. Stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa i z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, jak również jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia potwierdzające wykonanie oraz sprawdzenie projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane Wyjaśnił, że wnioskodawca domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Dokonując weryfikacji interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ wskazał, że według projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją ostateczną z [...] grudnia 2015 r. udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr ew. [...] w Józefowie, obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działki inwestora. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie są więc stroną tego postępowania. Przedmiotowy obiekt znajdować się będzie na terenie miejskim, w otoczeniu terenów leśnych oraz niskiej zabudowy o charakterze jednorodzinnym. Z kwalifikacji przeprowadzonej dla stacji bazowej zlokalizowanej przy ulicy [....] w Józefowie wynika zaś, że w osiach głównych wiązek promieniowania każdej z anten w odległości do 200 m od środa elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ponadto inwestor przedłożył prawomocne postanowienie z 21 października 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Odwołanie od decyzji Starosty do Wojewody Mazowieckiego wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z[...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Powołując treść art.28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. organ odwoławczy wskazał, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w danym stanie faktycznym sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności do działki nr ew. [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną. Z prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej [...] wynika natomiast, że prawo własności do działki posiadają J. i C. I. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Ustalając, że skarżący nie posiada praw do rzeczonej nieruchomości, nie jest też żadnym z podmiotów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżący nie posiadał też interesu prawnego związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji. Z dokumentacji nie wynikało, aby planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na sferę jego praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa. W skardze do Sądu, skarżący zarzucił min. naruszenie art. 7 oraz 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania, które wszczęto i w następstwie wydano decyzję odmawiającą uznania jej interesu prawnego nie ma możliwości jej zaskarżenia. Wskazał, że organ II instancji pozostawił w obiegu prawnym decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co czyni zaskarżoną decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie można umorzyć postępowania odwoławczego od decyzji wydanej na żądanie osoby, która była inicjatorem wszczętego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd wskazał, że w toku postępowania odwoławczego obowiązkiem Wojewody było zbadanie interesu prawnego odwołującego się, ponieważ odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie. Sąd podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie jest stroną tego postępowania, ponieważ nie wykazał, że jest właścicielem działki nr ew. [...] chociaż we wniosku wznowieniowym na taką okoliczność się powołał. Błędem organu I instancji było niesprawdzenie powyższego faktu. Skarżący nie wykazał także, że jest spadkobiercą właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy sprawdził księgę wieczystą dla działki nr ew. [...], w której jako właściciele figurują J. i C. I. Sąd stwierdził, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Dalej Sąd wskazał, że w konsekwencji osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, bowiem ustalenia kręgu spadkobierców nie może dokonać samodzielnie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Tym samym w ocenie Sądu, chociaż nie istnieje prawny obowiązek uzyskania stwierdzenia nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez spadkobiercę, to w pewnych przypadkach uzyskanie takiego stwierdzenia będzie jednak konieczne, jeśli osoba fizyczna chce uzyskać status strony w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Skoro strona nie dysponuje postanowieniem spadkowym po J. i C. I., nie jest możliwe z faktu bycia spadkobiercą wywiedzenie interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy miał jedynie zbadać, czy w dacie orzekania przez organ I instancji skarżącemu przysługuje przymiot strony, a skoro stwierdził, że nie przysługuje, to prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.I., który zarzucił naruszenie: 1. art. 45 ust.1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że skarżący jako składający wniosek o wznowienie postępowania nie ma prawa do złożenia odwołania od decyzji wydanej po jego rozpatrzeniu, a następnie wniesienia skargi do Sądu. Ponadto przyjęcie, że oświadczenie skarżącego o posiadaniu prawa do nieruchomości po zmarłych rodzicach nie korzysta z domniemania prawdziwości, jako że w świetle prawa to oni wciąż posiadają interes prawny w tej sprawie; 2. art.141 par.4 oraz art.3 par.1 p.p.s.a. przez niedokonanie oceny całokształtu sprawy, co doprowadziło do zaakceptowania rażącego naruszenia prawa, ponieważ w obiegu prawnym znajduje się decyzja organu I instancji, która była następstwem złożonego przez skarżącego wniosku w sytuacji, w której organ II Instancji uznał, że nie przysługuje od tej decyzji odwołanie. 3. art.138 par.1 pkt 3 w zw. z art. 156 par.1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.151 par.1 pkt 1 k.p.a. przez rażące naruszenie prawa, ponieważ wniosku o wznowienie postepowania nie można zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, ponieważ wnioskodawcy przysługiwało prawo do złożenia odwołania od decyzji wydanej na jego wniosek; 4. art.15 k.p.a. przez orzekanie w dwóch odmiennych stanach faktycznych, ponieważ organ I instancji przyjął, że skarżący nie posiada przymiotu strony mając prawo do dysponowania nieruchomością, a organ II instancji, że nie ponieważ nieruchomość jest we władaniu jego nieżyjących rodziców; 5. art. 81 k.p.a. przez niewezwanie skarżącego do udowodnienia prawa do dysponowania nieruchomością w sytuacji, w której organ I instancji nie miał takich wątpliwości, ponieważ nie mogą władać nieruchomością osoby nieżyjące od dawna. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2019 r., poz.2325 z późn.zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, z którym zgodził się Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie wydania ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2015r. udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ nie wykazał, że jest właścicielem sąsiedniej działki nr ew.[...] i w związku z tym należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Wnoszący skargę kasacyjną ma rację twierdząc, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że były podstawy do zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015r. na podstawie art.145 § 1pkt 4 k.p.a. złożył m.in. skarżący P.I. Organ pierwszej instancji postanowieniem z 14 czerwca 2016r. wznowił postępowanie na jego wniosek na podstawia art. 149 § 1 k.p.a., a następnie jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, przeprowadził postępowanie, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, a także co do istoty sprawy. W jego wyniku uznał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wynika, że obszar odziaływania inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej nie wykracza poza granice działki inwestora, a właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stroną tego postępowania i na podstawie art.151 § 1 ust.1 w zw. z art.145 §1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2015r. Odwołanie od tej decyzji wniósł P.I.. Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego, ponieważ z dokumentacji nie wynika, aby planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na sferę jego praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa. Skarżący kasacyjnie trafnie zarzuca, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. w tej sprawie było wadliwe. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezależnie od tego, czy skarżący ma interes prawny w tej sprawie czy też nie, ma on legitymację do wniesienia odwołania o decyzji organu I instancji. Adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji przez wniesienie odwołania. Legitymacja do wniesienia odwołania z art.127 § 1 k.p.a. ( "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji") może być oparta nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale także na przepisach prawa procesowego. W niniejszej sprawie decyzja Starosty Otwockiego z [...] stycznia 2018r. została skierowana m.in. do P.I., a więc był on uprawniony do wniesienia od niej odwołania. Obowiązkiem Wojewody Mazowieckiego w tej sprawie, było wobec tego rozpoznanie odwołania i dokonanie oceny czy organ I instancji słusznie uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Wskazać przy tym należy, że uznanie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.pa. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie umorzeniem postępowania na podstawie art.105 k.p.a. Takie stanowisko prezentuje NSA w wielu wyrokach (por. wyrok z 14 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2509/10, z 22 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 1286/09, z 19 październik 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 (publ.http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości (por. M.Jaśkowska i A.Wróbel, Komentarz, op. cit. s. 882). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uznając, po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że skarżący nie ma przymiotu strony, powołał zatem prawidłową podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia tj. art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji powinien zatem, wobec wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot skontrolować rozstrzygnięcie organu I instancji, a nie umarzać postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, a takiej sytuacji w tej sprawie nie ma. Skarżący ma bowiem, jako adresat decyzji, interes prawny w obaleniu niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższych okoliczności, wobec nieprawidłowej kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powinien wobec wniesienia odwołania przez Pawła Iwankiewicza ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę i w zależności od wyniku postępowania wydać jedną z decyzji określonych w art.138 k.p.a. z wyłączeniem zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (chyba że skarżący cofnie odwołanie). Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).