VII SA/Wa 1445/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej, po wznowieniu postępowania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga P. I. na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki ewidencyjnej o numerze [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...]. Pismem z 13 maja 2016 r. (data wpływu do organu) P. I. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. znak: [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznając, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 290 j.t. ze zm., dalej jako: K.p.a.) wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. Nr [...]. Następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 ust 4 K.p.a. oraz art. 104 K.p.a. Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki ewidencyjnej o numerze [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji dokonał ponownego sprawdzenia dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm., dalej jako: Prawo Budowlane). Mając na względzie art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, jak również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczeń potwierdzających wykonanie oraz sprawdzenie projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Wyjaśnił, że wnioskodawca domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Dokonując weryfikacji tych twierdzeń Starosta powołał art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wskazał, że w sprawie o pozwolenie na budowę stronami postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powołując się na orzecznictwo NSA organ wyjaśnił, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć w ten sposób, że przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że według projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją ostateczną nr [...] z [...] grudnia 2015 r. udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działki inwestora. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie są więc stroną tego postępowania. Przedmiotowy obiekt znajdować się będzie na terenie miejskim, w otoczeniu terenów leśnych oraz niskiej zabudowy o charakterze jednorodzinnym. Z kwalifikacji przeprowadzonej dla stacji bazowej zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...] wynika zaś, że w osiach głównych wiązek promieniowania każdej z anten w odległości do 200 m od środa elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ponadto inwestor przedłożył prawomocne postanowienie nr [...] z [...] października 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]. Odwołanie od decyzji Starosty do Wojewody [...] wniósł skarżący, zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, powołując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także na art. 28, 29 i 30 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym względem art. 28 K.p.a. Wyjaśnił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniałby ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Samo bowiem subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę musi istnieć obiektywnie. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności do działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną. Powyższe wynika z wniosku o wznowienie postępowania. Jak podał organ odwoławczy, z prowadzonej dla tejże nieruchomości księgi wieczystej [...] wynika natomiast, że prawo własności do działki posiadają J. i C. I. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Mając na względzie, że skarżący nie posiada praw do rzeczonej nieruchomości, nie jest też żadnym z podmiotów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący nie posiadał też interesu prawnego związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji. Z dokumentacji nie wynikało, aby planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na sferę jego praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa. Na omawianą decyzję Wojewody [...] skargę wniósł skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie: - art. 7 oraz 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania, a które wszczęto i w następstwie wydano decyzję odmawiającą uznania jej interesu prawnego nie ma możliwości jej zaskarżenia albowiem postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu i tym samym w obiegu prawnym pozostaje decyzja organu I instancji. Ponadto organ uznał, iż prawo własności do działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], posiadają J. i C. I., osoby od kilku lat nieżyjące a ich następcami prawnymi zostało troje dzieci, w tym skarżący; - art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nie podanie, jakie przepisy odrębne organ analizował wykluczając oddziaływanie inwestycji poza teren, co, do którego inwestor posiada tytuł prawny mając na uwadze równość wobec prawa; - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w odniesieniu do art. 64 ust. 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sytuacji, w której jego nieruchomość znajduje się w zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłych J. i C. I. i tym samym stał się on współwłaścicielem działki posiadając interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Organ II instancji pozostawił w obiegu prawnym decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art 151 § 1 pkt 1 K.p.a., co czyni zaskarżoną decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie można umorzyć postępowania odwoławczego od decyzji wydanej na żądanie osoby, która była inicjatorem wszczętego postępowania. Zdaniem skarżącego posiada on interes prawny albowiem pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych znajduje się nad działką, której jest współwłaścicielem, co wynika z najnowszego orzecznictwa w tym wyroku NSA z 12 grudnia 2018 r. wydanego w sprawie II OSK 740/16 i z 31 sierpnia 2017 r. w sprawie II OSK 3048/15 oraz wyroku WSA w Warszawie z 27 października 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 2872/16. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu wznowionym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (na wniosek skarżącego) dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki ew. nr [...] w [...]. Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. To zaś oznacza, że organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., związany jest tą podstawą wznowienia, inaczej niż w postępowaniu wznowionym wszczętym z urzędu. Zatem w niniejszym postępowaniu należało przede wszystkim ocenić i naprawić (orzekając co do istoty sprawy) wady postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2015 r., w granicach jak wymaga tego przepis art. 149 § 2 K.p.a. mając na uwadze podstawę wznowienia. Starosta [...] w dalszej kolejności dokonał analizy przepisów art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzając, iż organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Organ I instancji, po ustaleniu, że z decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego wynika iż obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działki inwestora, zatem ocenił, że obiekt znajdować się będzie na terenie miejskim, w otoczeniu terenów leśnych oraz niskiej zabudowy, przy czym na podstawie kwalifikacji przeprowadzonej dla stacji bazowej zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] wynika, iż osiach głównych wiązek promieniowania każdej z anten w odległości do 200 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. W toku postępowania odwoławczego obowiązkiem Wojewody było zbadanie interesu prawnego odwołującego się, ponieważ odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie. Jak wynika z wniosku o wznowienie postepowania skarżący wywodził, iż jest właścicielem działki sąsiadującej z działką inwestycyjną. Sam fakt, iż jak twierdził skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje mu status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu określa się na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Takiego interesu prawnego skarżący nie wykazał. Wojewoda w przedmiotowej sprawie zbadał interes prawny skarżącego pod kątem jego uprawnienia do wniesienia odwołania z wynikiem negatywnym, tj. ustalił, że nie posiada ona legitymacji w tym zakresie. Dlatego w konsekwencji, wskazując na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 265/17, publ. Lex nr 2336482). Zaskarżona decyzja Wojewody jest rozstrzygnięciem formalnym, zamykającym drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego. Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie jest stroną tego postępowania, bowiem nie wykazał, iż jest właścicielem działki nr ew. [...], chociaż we wniosku wznowieniowym na taką okoliczność się powołał. Błędem organu I instancji było brak sprawdzenia powyższego faktu. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał także, że jest spadkobiercą. Organ odwoławczy sprawdził księgę wieczystą dla działki nr ew. [...], w której jako właściciele figurują J. i C. I. W przypadku konieczności ustalenia stron postepowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Poza sporem pozostaje, iż zgodnie z art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek w chwili jego otwarcia, z mocy samego prawa. Nie zmienia to jednak faktu, że w określonych sytuacjach może zaistnieć konieczność formalnego wykazania (udowodnienia) tego następstwa - przed sądem, organem administracji publicznej czy też osobami trzecimi. Instytucją, która pozwala spadkobiercy na wylegitymowanie się statusem spadkobiercy jest sądowe stwierdzenie nabycia spadku lub notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. W konsekwencji osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, bowiem ustalenia kręgu spadkobierców nie może dokonać samodzielnie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Tym samym w ocenie Sądu, chociaż nie istnieje prawny obowiązek uzyskania stwierdzenia nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez spadkobiercę, to w pewnych przypadkach uzyskanie takiego stwierdzenia będzie jednak konieczne, jeśli osoba fizyczna chce uzyskać status strony w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Nie można się więc podzielić zarzutu skargi, że skarżący jest następcą prawnym, zaś po zmarłych rodzicach ujawnionych w księdze wieczystej pozostało troje dzieci. Skoro strona nie dysponuje postanowieniem spadkowym po J. i C. I., nie jest możliwe z faktu bycia spadkobiercą wywiedzenie interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy miał jedynie zbadać czy w dacie orzekania przez organ I instancji skarżącemu przysługuje przymiot strony, a skoro stwierdził, że nie przysługuje to prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. W związku z powyższym w ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze, jakoby organ odwoławczy naruszył przepisy: art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z naruszeniem Konstytucji RP tj. art. 87 ust. 1, art. 7 oraz w związku z art. 6 K.p.a. jest argumentem nieuprawnionym. Skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony postępowania, a jak wywiedziono powyżej skoro decyzja Wojewody jest rozstrzygnięciem formalnym, to tym samym zamyka ona drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego. Niezasadne są zatem zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro skarżący nie jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej w [...], zatem chybiony jest zarzut odnoszący się do naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w odniesieniu do art. 64 ust. 3 Konstytucji. Jeszcze raz Sąd zaznacza, że skarżący nie legitymuje się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach lub notarialnym poświadczenia dziedziczenia, co powoduje, ze nie może być uznany za stronę postępowania. Nie dopatrując się zatem zasadności wniesionej skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) oddalił skargę.