I OSK 2011/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2315/18 w sprawie ze sprzeciwu J. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2315/18 oddalił sprzeciw J. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2012 r. ustanawiającą na rzecz skarżącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości "warszawskiej" i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a"), rozpoznanie sprzeciwu ograniczone jest do oceny przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i z tego powodu przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie zapadły dwa wyroki: wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2015 r., I SA/Wa 2816/13 i wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., I OSK 235/16, w których przesądzono, że "S." Sp. z o.o. w W., R., B. oraz N. powinny być stronami postępowania dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zarówno organ jak i sąd rozpatrujący niniejszą sprawę są związane wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w powyższych wyrokach. Nadto zgodnie z wytycznymi NSA (I OSK 235/16) organ odwoławczy ustalił, że przed sądami powszechnymi nie toczą się postępowania mogące stanowić zagadnienie wstępne w rozpatrywanej sprawie, a postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało prawomocnie zakończone (I CSK 783/15) przed Sądem Najwyższym przez oddalenie skargi kasacyjnej. Sąd I instancji ocenił, że w sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy obie te przesłanki występują. Wymienione wyżej podmioty nie brały udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ponieważ strona ma prawo do udziału w każdym stadium postępowania i wyraziła taką wolę w piśmie z [...] czerwca 2018 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., to organ odwoławczy był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, już z udziałem wszystkich stron mających w sprawie interes prawny. Prawidłowo uznano, że uchybienie procesowe polegające pozbawieniu stron udziału w postępowaniu bez ich winy nie może być konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a strony mają prawo do rozpatrzenia ich sprawy przez organy obu instancji z ich udziałem. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zaś strony postępowania nie można pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji. W sytuacji, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego okazało się, że organ I instancji pominął którąś ze stron, decyzję tego organu należy uchylić właśnie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18, WSA w Krakowie z 9 maja 2018 r., II SA/Kr 368/18). Prawidłowo także uznano, że znaczenie dla rozpoznania sprawy ma zmiana stanu prawnego, tj. wejście w życie z dniem 17 września 2016 r. ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 1271). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się je przepisy. Zasada dwuinstancyjności postępowania uniemożliwia organowi odwoławczemu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w postępowaniu międzyinstancyjnym doszło do zmiany stanu prawnego sprawy. Zmiana taka wiąże się ze zbadaniem nowych przesłanek, co oznacza konieczność poczynienia ustaleń faktycznych ich dotyczących. W skardze kasacyjnej J. L. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie sprzeciwu lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uprawniające SKO w W. do uchylenia decyzji Prezydenta W. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek nienależytej kontroli decyzji kasatoryjnej z uwagi na brak wyjaśnienia aktualnego interesu prawnego Banków do bycia stroną w postępowaniu odwoławczym (naruszanie przepisów postępowania wyjaśniającego), tj. art. 28 k.p.a. w zw. art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1 u.k.w.h. w zw. z dawnym art. 102 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z dawnym art. 105 u.k.w.h. w zw. z art. 10 ust. 1 nowelizującej u.k.w.h. w wyniku uznania, że Banki jako podmioty, na rzecz których ustanowione zostały hipoteki kaucyjne, mają interes prawny do bycia stroną postępowania o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. Nr 50 poz. 279; dalej jako: "dekret warszawski), podczas gdy z uwagi na uchylenie dawnego art. 71 u.k.w.h. nie istnieje domniemanie istnienia prawa wynikającego z wpisu hipoteki ani wierzytelności zabezpieczonej hipoteką kaucyjną, a Banki w toku postępowania nie wykazały, iż przysługuje im jakakolwiek wierzytelność zabezpieczona hipoteką kaucyjną wpisaną w księdze wieczystej, a zatem nie wykazały, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO w W. przysługiwało im jakikolwiek prawo rzeczowe do bycia stroną niniejszego postępowania; 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uprawniające SKO w W. do uchylenia decyzji Prezydenta W. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek nienależytej kontroli decyzji kasatoryjnej, w wyniku bezzasadnego uznania, że SKO w W. ustaliło zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA (I OSK 235/16), że nie toczą się przed sądami powszechnymi postępowania mogące stanowić zagadnienie wstępnie w rozpoznawanej sprawie, podczas gdy SKO w W. nie wykonało wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA, gdyż uznało, że wobec stwierdzenia kwalifikowanej wady decyzji nie można uznać, aby którekolwiek z toczących się postępowań cywilnych miało znaczenie prejudycjalne dla wydania orzeczenia przez SKO w W., w sytuacji gdy NSA nakazało rozważanie przez SKO w W. potrzeby ewentualnego zawieszenia postępowania przed organem II instancji do czasu zakończenia powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. toczącego się przed sądem powszechnym aktualnie przed Sądem Okręgowym (I C 613/17), czego SKO w W. nie uczyniło; 3. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 poz. 1271) w zw. z art. 214a u.g.n. przez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo wskazania przez SKO w W. w zaskarżonej decyzji Prezydentowi W., że przy rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić okoliczności prawne, tj. dodatkowe przesłanki oceny wniosków dekretowych takie jak oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim czy też brak możliwości zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, które to okoliczności prawne nie istniały w dacie wydawania decyzji Prezydenta W., podczas gdy SKO w W. w wypadku wydania decyzji kasatoryjnej mogło stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. wyłącznie wskazać jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy natomiast okoliczności prawne (wykładnię prawa) stosownie do art. 138 § 2a k.p.a., wyłącznie w wypadku o ile organ I instancji w kasowanej decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy; 4. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu sprzeciwu, w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uprawniające SKO w W. do uchylenia decyzji Prezydenta W. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek nienależytej kontroli decyzji kasatoryjnej, w wyniku bezzasadnego uznania, że SKO w W. nie zawiadomiło wnoszącej sprzeciw o zgromadzeniu całości materiału dowodowego, podczas gdy zarzucane w sprzeciwie naruszenie art. 10 k.p.a. związane jest z uniemożliwieniem pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie zajęcia stanowiska w tym zgłoszenia wniosków dowodowych w otwartym terminie wynikającym z zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. z uwagi na przekazanie całości akt administracyjnych oraz akt własnościowych do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich; 5. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy rozstrzygnięcia wyroku, która sprowadzała się w gruncie rzeczy do ogólnego stwierdzenia, że SKO w W. nie popełnił błędów przy rozpoznaniu sprawy, w szczególności: a) nieustosunkowania się do zarzutu braku odniesienia się przez SKO w W. do oceny prawnej oraz wskazań odnośnie dalszego prowadzenia postępowania odnośnie zasadności rozważania zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym na podstawie art. 189 k.p.c.; b) nieustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącej zajęcia stanowiska w tym zgłoszenie wniosków dowodowych w trybie art. 136 § 1 k.p.a. z uwagi na przekazanie całości akt administracyjnych oraz akt własnościowych do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Sąd I instancji trafnie stwierdził istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a ze względu na zakres badania wyznaczony przepisem art. 64e p.p.s.a., tylko te przesłanki podlegały badaniu. Jak zostało wyjaśnione w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), kontrola dokonywana przez sąd w ramach sprzeciwu od decyzji ma mieć charakter formalny, bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Stan ten znajduje potwierdzenie w art. 151a § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym podstawą do uchylenia decyzji objętej sprzeciwem jest stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 p.p.s.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, dotyczące związania stanowiskiem wyrażonym w wyrokach I SA/Wa 2816/13 i I OSK 235/16, odnoszących się do legitymacji procesowej wskazanych w nim podmiotów trzecich. Nie obalono w konsekwencji stanowiska, że interes prawny określonych podmiotów trzecich został wydanymi w sprawie wyrokami ustalony. Z tego powodu nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1 u.k.w.h. w zw. z dawnym art. 102 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z dawnym art. 105 u.k.w.h. w zw. z art. 10 ust. 1 nowelizującej u.k.w.h. Wyroki sądów obligowały organ II instancji do rozpoznania ich odwołań, po uprzednim sprawdzeniu, czy stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania orzeczeń kontrolowanych przez sądy administracyjne, nie uległ zmianie w efekcie zakończenia postępowań przed sądami powszechnymi. Nie jest w sprawie kwestionowane, że na dzień orzekania przez organ II instancji, nie doszło do prawomocnego rozstrzygnięcia, mogącego niweczyć stanowisko dotyczące legitymacji wskazanych podmiotów trzecich. Kwestia zawieszenia postępowania ze względu na jakiekolwiek zawisłe prejudycjalne postępowanie przed sądem powszechnym może mieć znaczenie w toku postępowania przed organem I instancji, wszak na każdym etapie postępowania organy powinny czuwać nad zapewnieniem udziału wszystkich stronom postępowania. Zawieszenie postępowania przed organem odwoławczym nie byłoby uzasadnione także z tej przyczyny że powodem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie była wyłącznie kwestia zapewnienia udziału wszystkim stronom na każdym jego etapie. Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zwracające uwagę na konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego w wyniku zmiany stanu prawnego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest każdorazowo wyznaczany przesłankami prawa materialnego, które wskazują okoliczności wymagające ustalenia. Nie przedstawiono w skardze kasacyjnej argumentów kwestionujących stosowanie w sprawie art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1271), wobec czego nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy w zw. z art. 214a u.g.n. Pozbawione są także znaczenia rozważania dotyczące braku podstaw do stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2a k.p.a. Przepis ten nie był stosowany, a dostateczną przyczyną dla ponowienia przez organ I instancji postępowania jest taka zmiana stanu prawnego, która wymusza rozważenie dodatkowych przesłanek materialnoprawnych, co musi łączyć się z poczynieniem stosownych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy podniósł, że okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, oprócz obowiązku zapewnienia prawa czynnego udziału w postępowaniu pominiętym stronom, była również kwestia dokonania oceny przesłanek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zmienionym stanie prawnym. Wobec odmienności w stanie prawnym i konieczności przeprowadzenia postępowania z udziałem podmiotów mających status stron zasadne jest stanowisko, że ograniczenie rozpoznania sprawy do instancji odwoławczej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest dokonanie kwalifikacji prawnej wszystkich okoliczności faktycznych, co odpowiada przesłance z art. 138 § 2 K.p.a. Na uwzględnienie skargi kasacyjnej nie mógł mieć również wpływu zarzut związany z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. Okoliczności podniesione jako uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. zostały prawidłowo rozpoznane przez Kolegium, nie były one związane z koniecznością dysponowania oryginałami akt postępowania, a ewentualne złożenie przez stronę skarżącą (bliżej nie sprecyzowanych) wniosków dowodowych, wobec potencjalnego rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, nie mogło uzasadniać odstąpienia od zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.