III OSK 1745/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1065/18 w sprawie ze skargi T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.A. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 27 września 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 27 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 14 października 2015 r. nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, decyzja Prezydenta Miasta Poznania z 14 października 2015 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Ocenie podlegało, czy Prezydent Miasta Poznania rażąco naruszył prawo odstępując od przesłuchania M.K. w celu ustalenia, czy jest on posiadaczem odpadów składowanych na przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta Poznania uznał skarżącego za posiadacza odpadów, zgodnie z domniemaniem przewidzianym w art. 3 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: ustawy o odpadach) oraz nałożył na skarżącego obowiązek ich usunięcia. W toku postępowania przed Prezydentem Miasta Poznania, skarżący wskazał na okoliczności mające świadczyć, że nie jest posiadaczem odpadów. Skarżący zawarł umowę najmu nieruchomości ze spółką reprezentowaną przez M.K. Najemca miał prowadzić na nieruchomości działalność gospodarczą w zakresie sortowania, magazynowania, przetwarzania, recyklingu materiałów i odpadów budowlanych. Zawarcie umowy stanowiło dla Prezydenta Miasta Poznania okoliczność świadczącą o tym, że skarżący wyraził zgodę na składowanie odpadów na nieruchomości i tym samym powinien być uznany za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Umowa zawiera aneks, zgodnie z którym możliwość użytkowania i zagospodarowania terenu nieruchomości przez najemcę mogła nastąpić dopiero po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń. Ponadto, 14 grudnia 2013 r. skarżący wypowiedział umowę w związku z brakiem dotrzymania jej warunków i składowaniem odpadów. Do wypowiedzenia umowy załączono potwierdzenie nadania listu poleconego do M.K. w dniu 15 grudnia 2013 r. Składowanie przez najemcę odpadów na przedmiotowej nieruchomości skarżący zgłosił w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania w dniu 16 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło, że w ocenie skarżącego, powyższe okoliczności przesądzają o obaleniu domniemania z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. W piśmie z 6 czerwca 2017 r. skarżący wskazywał również na treść notatki urzędowej Straży Miejskiej Miasta Poznania, z której wynika, że 5 grudnia 2013 r. funkcjonariusz Straży Miejskiej Miasta Poznania dokonał interwencji na przedmiotowej nieruchomości. W trakcie interwencji stwierdzono składowanie na nieruchomości znacznej ilości odpadów oraz rozładunek gruzu przez samochód ciężarowy. Funkcjonariusz uzyskał informację "od osoby wpuszczającej na ogrodzony teren", że użytkownikiem nieruchomości jest M.K. Funkcjonariusz uzyskał numer telefonu M.K., z którym skontaktował się telefonicznie. W trakcie rozmowy telefonicznej z funkcjonariuszem M.K. miał stwierdzić, że posiada wszelkie niezbędne pozwolenia na prowadzenie działalności. W dniu 9 grudnia w siedzibie Straży Miejskiej Miasta Poznania stawił się M.K., który miał stwierdzić, że wymagane pozwolenia okaże wyłącznie na pisemne żądanie właściwych organów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło, że Prezydent Miasta Poznania nie przeprowadził dowodu z przesłuchania M.K. W uzasadnieniu decyzji z 14 października 2015 r. Prezydent Miasta Poznania wskazał, że nie udało się przesłuchać M.K., ponieważ nie odebrał żadnego z kilku wezwań do osobistego stawiennictwa. Zawiadomienia kierowane do M.K. wróciły do organu z adnotacją "nie zastano, nie podjęto w terminie". Nie podjęto również korespondencji kierowanej na adres spółki, w imieniu której została zawarta umowa najmu. Prezydent Miasta Poznania uzyskał jedynie informację telefoniczną, że pod adresem wskazanym w umowie najmu oraz podanym funkcjonariuszowi Straży Miejskiej, spółka nie prowadziła działalności. Nie udało się jednak tej informacji zweryfikować, ponieważ prezes spółki również nie podejmował korespondencji. Na potrzebę przesłuchania M.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zwracało uwagę w uzasadnieniu decyzji z 28 listopada 2014 r. uchylającej uprzednio wydaną w sprawie decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 5 sierpnia 2014 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, nie można uznać, że Prezydent Miasta Poznania dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania M.K. stanowił naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Było to uchybienie, które mogło być wyeliminowane wyłącznie w toku postępowania odwoławczego. Skarżący nie wniósł odwołania w ustawowym terminie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 27 września 2018 r. wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji orzekł, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na przyjęcie, że nałożenie na skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości, obowiązku usunięcia odpadów, było rażąco niezgodne z przepisami ustawy o odpadach. Nie jest bowiem sporne, że skarżący jest właścicielem działki, na której znajdują się odpady. W stosunku do skarżącego zastosowanie ma więc domniemanie, że jest ich posiadaczem. Jednocześnie, w toku postępowania, nie ustalono jednoznacznie, że nawiezione na działkę odpady były własnością innego podmiotu. Skarżący z własnej woli, w celach zarobkowych, zgodził się na składowanie na jego terenie odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez błędne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania uznając, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast Prezydent Miasta Poznania dopuścił się rażącego naruszenia prawa nie przeprowadzając dowodu z przesłuchania M.K., wbrew wytycznym zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 28 listopada 2014 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powołane w tej sprawie normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W tej sprawie oznacza to, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej miało rozpoznania zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tej sprawie skarżący powołuje się na drugą z przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc rażące naruszenie prawa, nie wskazując jednak o naruszenie jakich przepisów chodzi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że brak wykonania przez organ I instancji zaleceń wynikających z wydanej uprzednio w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 28 listopada 2014 r. tj. brak przesłuchania wskazanego tam świadka, oznacza, że wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzja organu I instancji z 14 października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tak sformułowane uzasadnienie skargi kasacyjnej i stanowisko tam zaprezentowane jest nieprawidłowe. Ponownie podkreślenia wymaga, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie zakończone wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 27 września 2018 r. nie było postępowaniem "zwyczajnym", odwoławczym, prowadzonym w ramach administracyjnego toku instancji, ale postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym wyłącznie w granicach przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku rażącego naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r., II OSK 3347/14). Przyjmuje się, że co do zasady nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, a więc musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym naruszeniu, jeżeli w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., I OSK 2313/21 oraz z 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17). Ponadto nie stanowi przesłanki nieważności również odmienna ocena dowodów. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 28 listopada 2014 r.), przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten nie został nawet wskazany jako podstawa kasacyjna w tej sprawie, ale niezależnie od tego uchybienia należy zwrócić uwagę na treść normatywną art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., która wyraźnie odnosi się do "okoliczności, które należy wziąć pod uwagę". Nie chodzi tu zatem o ściśle wiążące dla organu I instancji wskazanie konkretnej czynności dowodowej. Natomiast tego rodzaju okoliczności organ odwoławczy wskazał w decyzji z 28 listopada 2014 r., a ich wyjaśnienie w ocenie tego organu wiązało się z potrzebą przesłuchania świadka. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji podjął próby przesłuchania świadka, ale próby te okazały się nieskuteczne. Jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji z 14 października 2015 r. wyjaśnił, dlaczego odstąpił od przesłuchania świadka oraz wskazał powody przyjęcia domniemania, że posiadaczem odpadów jest skarżący. Powyższe oznacza, że w tej sprawie nie zostały spełnione opisane wyżej przesłanki do uznania, że decyzja z 14 października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący w ramach zarzutów kasacyjnych nie wskazał przepisów postępowania, których rażące naruszenie zarzuca w tej sprawie jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 14 października 2015 r., co czyni skargę kasacyjną, będącą sformalizowanym środkiem zaskarżenia, wadliwą. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.