VII SA/Wa 338/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J N na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J N (dalej jako "skarżący") od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia J N z dnia [...] października 2015 r. dotyczącego zamiaru "dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że J N w dniu [...] października 2015 r. przedłożył zgłoszenie zamiaru dobudowy do budynku gospodarczego (użytkowanego tymczasowo, jako pomieszczenie mieszkalne) tj. dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczenia o wym. 3,8 m x 2,4 m na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków stwierdzonych w przedmiotowym zgłoszeniu, tj: przedłożenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na tymczasowe pomieszczenie mieszkalne, gdyż inwestor zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. uzyskał zgodę na budowę budynku gospodarczego; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełnionego na właściwym druku. W odpowiedzi na powyższe postanowienie J N przedłożył nowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz wyjaśnił, że przedmiotową rozbudowę planuje zrealizować zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych, jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2(...)" Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia uznając, że obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] października 2015 r. nie został spełniony. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. J N wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Następnie pismem z 20 listopada 2015 r. skarżący wycofał swoje odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., zaś kolejnym pismem z tego samego dnia skarżący wskazał, że "wycofuję swoje odwołanie jak to oświadczyłem w swoim wcześniejszym dzisiejszym piśmie, zaś Starostwo, jak zrozumiałem przyjmuje moje zgłoszenia budowlane uzupełnione [dwa moje pisma z dn. 07.10.2015 r. oraz 21.10.2015 r.]. Tym samym jak rozumiem, w trybie art. 132 par. 1 kpa w zw. z art. 30 ust 5e prawa budowlanego, w przewidzianym prawie terminem organ dokonuje ostemplowania mojego zgłoszenia niezwłocznie po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu. Tym samym decyzja - sprzeciw nie ma mocy prawnej i pozostaje bez biegu". W dalszej kolejności Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 154 k.p.a. uchylił w całości swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia J N z dnia [...] października 2015 r. dotyczącą zamiaru "dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...]. Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. J N wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Skarżący wskazał, że treść uzasadnienia decyzji jest błędna, bowiem ze zgłoszenia skarżącego wyraźnie wynika, że skarżący zamierza rozbudować dotychczas istniejący budynek gospodarczy poprzez wykonanie "dobudówki". W wyniku tej rozbudowy powstanie inny zintegrowany funkcjonalnie obiekt budowlany o łącznej powierzchni 33 m2. Skarżący podniósł, że obiekt ten będzie przeznaczony do okresowego wypoczynku – nie będzie to już budynek gospodarczy. Skarżący wskazał, że podstawą planowanej rozbudowy jest art. 29 ust. 1 pkt 2a, a nie pkt 2 jak podał Starosta. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postepowanie organu I instancji w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Starosty nr [...] r. z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż strona nie nabyła praw. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 154 k.p.a. dotyczy decyzji ostatecznych, zatem przy prawidłowym stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nigdy nie może zajść taka sytuacja, w której podstawę prawną stanowiłyby równocześnie przepisy art. 138 § 2 i art. 154 k.p.a. W ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji może zastosować art. 154 k.p.a. wówczas, gdy strona nie wniosła odwołania i decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczną. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania powyższy przepis, gdyż J N złożył odwołanie do Wojewody [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zgłaszającej sprzeciw dotyczący rozbudowy budynku gospodarczego, które nie zostało przekazane do rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia oraz przyjęcia jego zgłoszenia zgodnie z jego treścią organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe zostanie rozpatrzone w odrębnym postępowaniu poprzez rozpatrzenie odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] nr [...] r. złożył J N wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w pierwszej kolejności podniósł, że jego odwołanie z dnia 13 listopada 2015 r. zostało skutecznie cofnięte. Zarzucił ponadto, że decyzja Wojewody narusza zasadę reformationis in peius, bowiem Wojewoda wyszedł poza swoje kompetencje i orzekł na niekorzyść skarżącego wbrew normie z art. 139 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wprawdzie decyzja Starosty wskazuje błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia ale nie jest to rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazał, że złożył zgłoszenie zamiaru budowy (rozbudowy- dobudówki) w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a uwzględniając definicję z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2016 r. skarżący przedstawił stan sprawy wskazując, że na podstawie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego nabył prawo do rozbudowy jaką planował, co do jej powierzchni. Skarżący wskazał, że jedyną kompetencją Wojewody, było zmienić podstawę prawną decyzji Starosty o cofnięciu sprzeciwu oraz orzec o przeznaczeniu całego budynku po dokonanej rozbudowie jako do okresowego wypoczynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zapadła w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art.154 kpa. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić trzeba, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zakończonej decyzją, której uchylenia lub zmiany domaga się strona, jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 411/10, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek, by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2008 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1647/07, http://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu prawidłowe jest rozstrzygnięcie znajdujące odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki uprawniające organ do uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2015r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania "dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...]". Dla zastosowania opisanego trybu niezbędnym jest bowiem aby decyzja, która jest jego przedmiotem, dla żadnej ze stron nie tworzyła praw, a jednocześnie by za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem decyzja Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2015r. dla skarżącego rodzi obowiązek powstrzymania się w wykonaniem zgłoszonych robót budowlanych, co przesadza o braku możliwości zastosowania trybu opisanego w art. 154 kpa dla jej uchylenia. Nie budzi również wątpliwości sądu, iż za zmianą tej decyzji winien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Pamiętać bowiem trzeba, iż oba rodzaje interesów - strony postępowania oraz społeczny - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 154 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie, ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi(zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 428/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 118/10, http://cbois.nsa.gov.pl). Oba rodzaje interesu muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W sprawie niniejszej w żaden sposób interes społeczny ani interes strony nie został w sposób dostateczny wykazany. Nie może także ujść uwadze Sądu , na co zwrócił także uwagę organ odwoławczy , iż nie została wyjaśniona kwestia ostateczności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2015r. w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2015r. Nr [...], bowiem jak wynika z akt sprawy 13 listopada 2015 r. J N wniósł odwołanie od powyższej decyzji, a następnie pismem z [...] listopada 2015 r. skarżący wycofał swoje odwołanie. Organ I instancji z naruszeniem art 7, 77 kpa w związku z art.137 kpa, ani nie ustalił rzeczywistych intencji odwołującego się wobec niejasnej treści jego pisma z 20 listopada 2015r. ani nie przedstawił odwołania organowi II instancji celem dokonania oceny cofnięcia odwołania w świetle art. 137 kpa zd. drugie. Zastosowanie wskazanego wyżej trybu nie jest możliwe w niniejszej sprawie także z tego względu, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji administracyjnych związanych, a jedynie do decyzji uznaniowych. Decyzja związana to decyzja o z góry określonej treści wydana w określonym stanie faktycznym i prawnym, organ pozostaje bowiem ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują właśnie taką a nie inną treść podjętej decyzji. Z kolei decyzje uznaniowe cechują się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określony luz decyzyjny. Decyzja Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2015r. wnoszącej sprzeciw o której uchyleniu orzekł organ jest decyzją związaną, która to okoliczność dodatkowo wyłącza możliwość jej zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. Jeżeli chodzi o zarzut zawarty w petitum skargi dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek - przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Pozostałe zarzuty skargi nie odnoszą się bezpośrednio do zaskarżonej decyzji , bowiem skierowane są do decyzji wnoszącej sprzeciw a nie decyzji wydanej w trybie art. 154 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).