II OSK 744/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Operatora Gazociągów Przesyłowych (...) S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/16 w sprawie ze skargi M. H. i A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2015 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych (...) S.A. z siedzibą w W. na rzecz M. H. i A. F. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 141/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r. znak (...) w sprawie ze skargi M. S. i A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2015 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu wniosku Małgorzaty S. i A. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r. znak: (...) stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak: (...), w części dotyczącej działki nr (...), obręb (...) R., powiat z. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiającą stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że skarżące – M. S. i A. F. wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia 6,3 MPa o średnicy DN 400 mm relacji K., B., R., A., K. Pismem z dnia (...) kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu na wniosek M. S. i A. F. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. w części dotyczącej działki nr (...). Następnie Główny inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2015 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak: (...), w części dotyczącej działki nr (...) została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r. w terminie wniosły skarżące. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2015 r. znak: (...) utrzymał w mocy poprzednio wydaną decyzję. Przedstawiając swoje stanowisko podał, że w sprawach dotyczących inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 K.p.a.) to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Oznacza to, że decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanego rozstrzygnięcia tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05). W związku z powyższym niniejsze postępowanie nieważnościowe należało prowadzić jedynie w odniesieniu do działki nr (...) będącej własnością skarżących M. S. i A. F. (księga wieczysta nr (...)). Ponadto jak podał, z akt sprawy (z mapy zasadniczej w skali 1:1000 i planu sytuacyjnego) wynika, że przez ww. działkę nr ewid. (...) zaplanowano przebieg spornej inwestycji. Organ przywołał stan prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanego w części aktu zauważając m. in., że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego inwestor winien był dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał przy tym, że inwestor: (...) Sp. z o.o. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyła decyzję Wójta Gminy R. z dnia (...) marca 1995 r. nr (...) ustalającą dla (...) Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Tym samym w analizowanej sprawie nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie doszło jednak do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania ww. nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się kopia oświadczenia z dnia (...) grudnia 1994 r. o wyrażeniu zgody na przebieg spornej inwestycji przez ww. działkę o nr (...) podpisanego przez P. F., gdzie jako właściciel ww. nieruchomości inwestycyjnej wskazany został S. S., a jako użytkownicy: P. F. i A. F. Organ zwrócił uwagę, że w dniu wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę właścicielami ww. działki o nr (...) były M. S. i A. F. (odpis skrócony aktu zgonu S. S. z dnia (...) września 2013 r., postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I Ns 173/08, księga wieczysta nr (...)). Ponadto z akt sprawy wynika, że S. S. zmarł w dniu (...) listopada 1987 r. (przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z treści powyższego oświadczenia z dnia (...) grudnia 1994 r. podpisanego przez P. F. wynika, że zgodę wyraziła osoba, która nie była do tego uprawniona. Nie ma wpływu na ocenę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potwierdzenie przez P. F. oceny stanu szkód na działce nr (...) i wypłata odszkodowania z tego tytułu. W związku z powyższym organ stwierdził, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką inwestycyjną nr (...) na cele budowlane. Tym samym ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. w części dotyczącej ww. działki nr (...) została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego ww. nieruchomość (działka o nr (...)), co do której inwestor nie ma prawa do dysponowania na cele budowlane, stanowi nie tylko naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ale również prawa własności, o którym mowa w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93, z późn. zm.). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji w kontrolowanej części, nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy R. z dnia (...) marca 1995 r. nr (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalsza analiza ww. decyzji z dnia (...) kwietnia 1995 r. w kontrolowanej części prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, w tym nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie mając na uwadze zarzut skarżących, które wskazują na błąd w ustaleniach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegający na "niewłaściwym dookreśleniu numeru decyzji, która poddana jest kontroli" organ wyjaśnił, że znak kontrolowanej decyzji z dnia (...) kwietnia 1995 r. nie jest wystarczająco czytelny. Analiza dokumentu wskazuje, że powyższa decyzja z dnia (...) kwietnia 1995 r. ma znak: (...), z kolei analiza zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji oraz pieczątek znajdujących się w projekcie budowlanym wskazuje, że kontrolowana decyzja posiada znak: (...). Niezależnie od powyższych rozbieżności organ podkreślił, że poszczególne elementy spornej decyzji, takie jak: data, przedmiot inwestycji, miejsce inwestycji, adresat, nie pozostawiają żadnych wątpliwości jaka decyzja jest przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego. Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) września 2015 r., znak: (...). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głownego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2015 r. skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GINB, a także zobowiązanie organu w trybie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. w części dotyczącej działki nr (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu stwierdził, że obie decyzje wydane w niniejszej sprawie oparte są na wadliwym zrozumieniu wskazanego przez skarżące wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Wyrok ten nie uprawnia bowiem organu administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. w sytuacji stwierdzenia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, a więc - w innym zakresie niż wynika to z art. 156 § 2 K.p.a. Sąd zaznaczył, że choć Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie wprost ww. przepisu art. 158 § 2 K.p.a. nie przywołał, to jednak orzekł w sposób w nim przewidziany, błędnie uznając, iż tak należy interpretować i stosować ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozwijając powyższe zważył, że zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak zaznaczył Trybunał w ww. wyroku, stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a. przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał nie przesądził przy tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Wskazał, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł orzec stosownie do treści art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a., a to w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem obowiązany był kierować się obowiązującym porządkiem prawnym (do czego obliguje organ administracji publicznej art. 6 K.p.a.). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował art. 156 § 2 K.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że art. 158 § 2 K.p.a. zastosowany przez organ w niniejszej sprawie odnosi się wyłącznie do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 K.p.a. (a wśród nich przepis ten nie wymienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stwierdził że organ dokonał błędnej wykładni cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nieprawidłowo - wobec poczynionych ustaleń, wskazujących na wystąpienie w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa - zastosował w sprawie normę określoną w art. 158 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu mimo że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył art. 156 § 2 K.p.a. ale (biorąc pod uwagę jego uzasadnienie), stwierdzenie niekonstytucyjności ww. przepisu rzutuje na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie. W konsekwencji, orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien raz jeszcze ocenić charakter stwierdzonego w sprawie naruszenia, przy czym - upływ czasu, o którym mowa w orzeczeniu Trybunał Konstytucyjnego, uwzględnić przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych tego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Główny Inspektor winien zważyć, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydana z naruszeniem art. 158 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie. Z uwagi na stwierdzone w sprawie naruszenie (związane z błędną interpretacją ww. wyroku TK) przedwczesnym jest przesądzenie, że naruszenie prawa, do którego niewątpliwie przy wydawaniu badanej w części decyzji z dnia (...) kwietnia 1995 r. doszło ma charakter kwalifikowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej Operator Gazociągów Przesyłowych (...) S.A. z siedzibą w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że w oparciu o te przepisy organ mimo stwierdzenia wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak (...) z rażącym naruszeniem prawa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na brak kwalifikowanego charakteru naruszenia przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczych skutków decyzji w postaci wybudowanego gazociągu oraz znacznego upływu czasu; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przejawiajace się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły skutkować oddaleniem skargi. Sąd przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ w toku postępowania kasacyjnego, w sytuacji gdy w toku postępowania nie zostało ustalone, czy P. F. wyrażając zgodę na posadowienie gazociągu wysokiego ciśnienia 6,3 MPa o średnicy DN 400 mm na działce nr (...) działał w imieniu właścicielki przedmiotowej nieruchomości A. F. zgodnie z treścią art. 33 § 4 K.p.a. organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Nie jest usprawiedliwionym zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. jako przepisów prawa materialnego poprzez nietrafne przyjęcie, że organ mimo stwierdzenia wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak: (...) z rażącym naruszeniem prawa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na brak kwalifikowanego charakteru naruszenia przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczych skutków decyzji w postaci wybudowanego gazociągu oraz znacznego upływu czasu. Jak wynika z rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2015 r. utrzymującego w mocy decyzję tego samego organu z dnia (...) września 2015 r. organ ten stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak: (...) w części dotyczącej działki nr (...) została wydana z naruszeniem prawa, ale organ ten odmówił jej unieważnienia z uwagi na znaczny upływ czasu. Wydanie takiej treści decyzji w postępowaniu nieważnościowym było możliwe tylko wtedy, gdy organ stwierdził zaistnienie przesłanki nieważnościowej, ale z powodu znacznego upływu czasu lub wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych nie mógł jej unieważnić. Wynika to wprost z art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. Błędnie wyinterpretowała rozstrzygnięcie administracyjne strona skarżąca kasacyjnie podając, jakoby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak: (...) w części dotyczącej działki nr (...) z powodu braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wprost przeciwnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) września 2015 r. (s. 4-5 uzasadnienia), że brak dysponowania przez inwestora prawem do terenu działki nr (...) w zakresie obejmującym realizację inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa i jest to naruszenie oczywiste, a względy ekonomiczne nie mogły uzasadniać nagannej postawy inwestora realizującej w takich warunkach gazociąg wysokiego ciśnienia 6,3 MPa o średnicy DN 400 mm. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie podkreślił, że po upływie 20 lat od daty wydania ww. decyzji jej unieważnienie naruszyłoby zasadę pewności obrotu i powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Identyczne stanowisko zajął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z (...) listopada 2015 r. (s. 4-5 uzasadnienia). Tym samym zarzut strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak: (...) w części dotyczącej działki nr (...) z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. To Główny Inspektor zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzając, że naruszenie przez Spółkę (...) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi o rażącym naruszeniu prawa, ale powołując się na art. 158 § 2 K.p.a. odmówił jej unieważnienia. Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów wskazując, że organ administracji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 158 § 2 K.p.a. podnosząc, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stanowi podstawę do odmowy unieważnienia decyzji z uwagi na upływ czasu, mimo że wyrok ten ma charakter wyraźnie zakresowy i z jego treści wynika obowiązek skierowany do ustawodawcy uregulowania skutków prawnych upływu czasu w przypadku, gdy dana decyzja jest objęta przesłanką rażącego naruszenia prawa i wywołała określone skutki prawne. Z tezy nr 10.6 ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika, że wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej i w szczególności nie oznacza on uchylenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie niekonstytutywności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obejmowało pominięcie prawodawcze i skutkowało nałożeniem na ustawodawcę obowiązku rozszerzenia normowania art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ograniczenie możliwości stwierdzania nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania takiej decyzji upłynął znaczny przedział czasu, a decyzja była podstawą do nabycia prawa lub chociażby ekspektatywy. Trybunał w żadnym zakresie nie przesądził (teza nr 10.7 ww. wyroku), czy właściwym sposobem będzie ustalenie przez ustawodawcę 10-letniego okresu czasu jako cezury zamykającej możliwość unieważniania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też ustawodawca zastosuje inny instrument prawny w tym zakresie. Tym samym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 i trafnie stwierdził, że powoływanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na 20-letni upływ czasu jako przesłankę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie działki nr (...) jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje podstawy ani z przepisach K.p.a. ani też nie wynika z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjny prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 K.p.a. i tej treści nie zmienia. Tym samym do czasu zmiany art. 156 § 2 K.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni (por. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2831/16; wyrok NSA z 21 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1213/18). Nie jest uzasadnionym i drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej opartej na niewystarczającym materiale dowodowym, a w przypadku gdyby Sąd dokonał uzupełnienia twego materiału, to wówczas wydałby inne rozstrzygniecie i skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji nie uznał ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłowe. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu będzie rozważanie, w kontekście przesłanek rażącego naruszenia prawa (stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych jakie spowodowałoby unieważnienie danego aktu) decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak: (...) w części dotyczącej działki nr (...) została wydana w warunkach zaistnienia tych przesłanek, czy też nie. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonując oceny samej podstawy unieważnienia decyzji polegającej na rażącym naruszeniu prawa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uwzględnić także upływ czasu od chwili wydania decyzji z (...) kwietnia 1995 r. kierując się w tym zakresie stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Nie ulega również wątpliwości, że Główny Inspektor ponownie rozpoznając sprawę w kontekście zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa powinien również rozważyć, jakim naruszeniem prawa było wyrażenie zgody przez P. F. i czy osoba ta działała także w imieniu A. F. Zawarte w tym zakresie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji nie ocenił znaczenia wyrażenia zgody przez P. F. jest bezzasadne już z tego powodu, że Sąd ten nakazał organowi ocenę, czy w okolicznościach tej sprawy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) kwietnia 1995 r. znak: (...) w części dotyczącej działki nr (...) jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa czy też nie jest obarczona taką wadą. To przede wszystkim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważywszy wszystkie okoliczności powinien ocenić, czy wada ta (tj. rażące naruszenie prawa) zaistniała, a dopiero na skutek ewentualnego późniejszego wniesienia skargi będzie mógł dokonać oceny właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylając wydane w sprawie decyzje i trafnie Sąd ten wskazał, że naruszenie przepisów postępowania przez organ administracyjny w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy wynikało z niepełnej oceny materiału dowodowego w zakresie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a więc naruszenia przez organ administracyjny art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepisy te bowiem nakazują organowi administracyjnemu zebranie wyczerpującego materiału dowodowego i na tej podstawie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Nie został również naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd ten dokonał prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego i zastosował właściwy środek znany ustawie, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej, strona wnosząca skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą przed Sądem pierwszej instancji, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z powyższym na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Spółki Operator Gazociągów Przesyłowych (...) S.A. na rzecz M. S. i A. F. solidarnie kwotę 360 złotych jako zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie kasacyjne obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).