I OSK 1693/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 28/19 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 28/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017. poz. 1952 ze zm., dalej u.ś.r.): I. uznał świadczenia rodzinne wypłacone A.M. w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 września 2016 r. w postaci: 1) zasiłku rodzinnego na dziecko – J.M., ur. [...] r. w kwocie 118,00 zł miesięcznie, 2) zasiłku rodzinnego na dziecko – P.M., ur.[...] r. w kwocie 118,00 zł miesięcznie, 3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2016/2017 na dziecko J.M. w kwocie 100,00 zł jednorazowo za świadczenia rodzinne nienależnie pobrane; II. zobowiązał A.M. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w pkt. I, za okres od 1 czerwca 2016 r. do 30 września 2016 r. w wysokości 1.044,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.M. podnosząc, że jej mąż wyjechał za granicę z przyczyn ekonomicznych, ale jego pobyt był krótkotrwały, a dochody nie były stałe, dodatkowo ograniczone z powodu konieczności wynajęcia mieszkania. Tym samym dochód nie przekroczył kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie i podkreśliło, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W tym zakresie SKO wskazało, że: * zarówno w treści wniosku, jak i w decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. A.M. została pouczona o treści art. 25 ust. 1 u.ś.r. oraz o konsekwencjach zmian w dochodach rodziny mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, * w sierpniu 2017 r. organ I instancji powziął informację, że mąż odwołującej się – P.M. - pracował poza granicami kraju w okresie od 10 kwietnia 2016 r. do 30 września 2016 r. oraz od 1 maja 2017 r. i osiągnął dochód za miesiąc maj 2016 r. w wysokości 9000,00 zł netto - w związku z czym ww. kwota stanowi dochód uzyskany podlegający doliczeniu do dochodu rodziny za 2015 r. W rezultacie SKO stwierdziło, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 10.995,72 zł, a w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie 2.748,93 zł, co przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 września 2016 r. Pomimo powyższych pouczeń strona nie zgłosiła niezwłocznie wyjazdu męża za granicę i uzyskania dochodu – wobec czego doszło do wypłaty świadczeń wychowawczych w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 września 2016 r. w związku z zaistnieniem okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń, a w konsekwencji doszło do nienależnego pobrania tych świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. – które obecnie podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła A.M., kwestionując zasadność uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i domagając się "anulowania" tego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej w dniu 13 lutego 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], delegowana do Prokuratury Okręgowej w [...], która zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wniosła o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. w motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wojewody [...] w szczególnym jeśli chodzi o właściwość organów trybie (w stosunku do zasady przewidzianej w art. 20 u.ś.r.), uregulowanym w art. 23a u.ś.r. Zgodnie zatem z ust. 1 tego artykułu w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (do dnia 31 grudnia 2017 r., tj. do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, Dz.U. z 2017 r. poz. 1428, marszałkowi województwa; analogicznie w kolejnych ustępach cytowanego artykułu). Art. 23a ust. 2 u.ś.r. reguluje przypadek gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1. Wówczas organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisów powyższych nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami RP (ust. 2a). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z ust. 5 art. 23a u.ś.r. w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 (ta bowiem ma miejsce w niniejszym przypadku), ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym przypadku wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6). W przypadku zaś (ust. 7) gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w przypadku, o którym mowa w ust. 2 informuje o tym fakcie organ właściwy. Zgodnie wreszcie z ust. 9 art. 23a u.ś.r., w oparciu o który wydana została decyzja organu I instancji w niniejszym przypadku, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio. Decyzja objęta kontrolą Sądu stanowiła konsekwencję zastosowania wobec A.M. opisanego właśnie trybu postępowania. Powodem tego było powzięcie informacji przez organ właściwy (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...]), że mąż wnioskodawczyni, której decyzją z dnia [...] maja 2016 r. przyznano zasiłki rodzinne wraz z dodatkiem za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r., w okresie od kwietnia 2016 r. do końca września 2016 r. przebywał na terenie Niemiec, gdzie prowadził działalność gospodarczą. W tej sytuacji Marszałek Województwa w piśmie z dnia 2 października 2017 r., skierowanym do organu właściwego, wyraził stanowisko, że w sprawie A. i P. M. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego m.in. w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r., co ma związek – jak wynika z pisma – z zamieszkiwaniem P. M. na terytorium Niemiec z tytułu wykonywania działalności gospodarczej zarejestrowanej w Polsce i podleganiu ustawodawstwu niemieckiemu m.in. we wskazanym powyżej okresie. Skutkiem tego było uchylenie przez organ właściwy w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r. decyzji przyznającej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami za okres od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 30 września 2016 r., orzeczenie przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. w trybie art. 23a ust. 6 i art. 21 ust. 1 i 2 u.ś.r. za okres od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. (w tym odmowa ich przyznania za okres od 1 czerwca 2016 r. do 30 września 2016 r.), a wreszcie wydana w trybie art. 23a ust. 9 u.ś.r. decyzja, podlegająca kontroli w niniejszej sprawie, orzekająca o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do ich zwrotu. Jednak jak przyjmuje się w orzecznictwie możliwość wydania przez wojewodę (uprzednio marszałka województwa) decyzji, o których mowa w art. 23a ust. 5, 6, u.ś.r. a w konsekwencji także ust. 9 u.ś.r., tj. z wyłączeniem ogólnej właściwości, przewidzianej w art. 20 ustawy, winno zostać poprzedzone ustaleniem, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz czy dana osoba przebywająca za granicą "podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie", o czym stanowi art. 23a ust. 5 u.ś.r. Z unormowania zawartego w art. 23a ust. 2 i 5 u.ś.r. wynika obowiązek ustalenia przez organ – wojewodę (uprzednio marszałka województwa), czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji, co ustawodawca wiąże z podleganiem ustawodawstwu kraju wykonywania pracy. NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. I OSK 556/10, wskazał, że nie można inaczej rozumieć "ustalenia podlegania ustawodawstwu", jak tylko jako wymóg: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Jak z kolei podniósł NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie I OSK 541/16 użyte w art. 23a ust. 5 i 6 u.ś.r. pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa (obecnie wojewoda) w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności winien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Powinien więc wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Marszałek województwa (obecnie wojewoda) nie może zatem ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o wyjeździe do innego państwa i podjęciu tam zatrudnienia. W następstwie dokonanych ustaleń marszałek województwa orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w zw. odpowiednio z art. 21 oraz art. 30). Jak wynika z dyspozycji art. 23a ust. 9 u.ś.r. wojewoda orzeka o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w sytuacji, gdy mają zastosowanie przepisy o koordynacji świadczeń. A contrario, jeżeli unormowania dotyczące koordynacji świadczeń nie mają zastosowania, organ ten nie jest legitymowany do rozstrzygania w sprawie świadczeń nienależnie pobranych, a organem właściwym jest organ, który orzekał o przyznaniu świadczenia. Nie sposób przyjąć, że okolicznością przesadzającą o właściwości marszałka województwa (czy obecnie wojewody) jest sam wyjazd do innego państwa członkowskiego i podjęcie tam zatrudnienia. W każdej sprawie, która została przekazana ww. organowi z uwagi na zamieszkiwanie członka rodziny wnioskodawcy za granicą, organ ten uprawniony jest samodzielnie ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale też obowiązany jest tę decyzję uzasadnić i wskazać, na jakiej podstawie przyjął, iż w grę wchodzi koordynacja zabezpieczenia społecznego. W zależności od dokonanej oceny organ ten może dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie świadczeń lub zwrotu wniosku organowi, który sprawę przekazał. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie regulacji wynikających z art. 23a u.ś.r. i właściwość rzeczową wojewody oparto wyłącznie (jak należy wnioskować na podstawie akt sprawy, nie wynika to bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji) na ustaleniu, że P.M. w określonym czasie pracował na terenie Niemiec, czy też – jak wynika z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 2 października 2017 r. – zamieszkiwał na terytorium Niemiec i wykonywał działalność gospodarczą zarejestrowaną w Polsce. Nie wyjaśniono w żaden sposób, czy z tego tytułu był on uprawniony do ubiegania się o analogiczne świadczenia rodzinne na terenie Niemiec, czy podlegał ustawodawstwu tego państwa w tym zakresie, nie mówiąc już o ustaleniu, czy rzeczywiście się o nie ubiegał i czy ewentualnie zostały przyznane. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie organów w niniejszym przypadku o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do ich zwrotu nie opiera się na przesłance przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, ale na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj. gdy świadczenie zostało pobrane nienależnie z powodu zaistnienia okoliczności powodujących m.in. ustanie prawa do świadczeń. Co więcej, ze wspomnianego pisma Marszałka Województwa wynika, że pomimo pobytu na terenie Niemiec P. M. wykonywał działalność zarejestrowaną w Polsce, a w zestawieniu danych na k. 4 akt administracyjnych wskazano, że składki na ubezpieczenie społeczne były odprowadzane w Polsce. Okoliczności te tym bardziej wywołują wątpliwość co do istnienia po stronie P. M. prawa do ubiegania się na terenie Niemiec o stosowne świadczenia. Kwestia ta nie została jednak należycie ustalona przez organy, co uzasadniało przyjęcie, że doszło do naruszenia w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mającego charakter istotny, albowiem mogącego przesądzać o właściwości organów. W orzeczeniu podniesiono, że rozstrzygając w kwestii uznania świadczeń za nienależnie pobrane organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie podstawy prawnej, na jakiej oparły swoje decyzje. Jak należy wnosić, co jednak nie wynika wprost z decyzji, uwzględnienie dochodu uzyskanego za miesiąc maj 2016r. przy ustalaniu dochodu rodziny za rok 2015 nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 4b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Jak się przyjmuje, dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpłynie na prawo do świadczeń rodzinnych. Z art. 5 ust. 4b u.ś.r. wynika bowiem wprost, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, albowiem doliczeniu podlega dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. W niniejszym przypadku poza tym, że P. M. pracował za granicą od 10 kwietnia 2016 r. do 30 września 2016 r. oraz że osiągnął dochód z działalności za miesiąc maj 2016 r. w wysokości 9.000 zł (por. k. 3) nie wiadomo, czy i w jakiej wysokości dochód osiągnął P. M. w pozostałych miesiącach 2016 r. Jak wynika z powyższego stanowiska ma to zaś istotne znaczenie dla zastosowania dyspozycji art. 5 ust. 4b u.ś.r. Co więcej, w judykaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym gdy dochody uzyskiwane po roku poprzedzającym okres świadczeniowy są zmienne i nieregularne, przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r. winien być interpretowany z uwzględnieniem celu świadczeń rodzinnych, które mają służyć pomocy finansowej dla rodziny z dziećmi. W takiej sytuacji ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych w trybie art. 5 ust. 4 u.ś.r. będzie polegało na wyliczeniu średniego dochodu z okresu obliczeniowego, a nie przyjmowaniu dochodu z następnego miesiąca po uzyskaniu przez daną osobę dochodu. Stanowisko to tym bardziej uzasadnia dokonanie ustaleń w zakresie dochodów za pozostałe miesiące 2016 r. Wreszcie nie wiadomo także na jakiej podstawie ustalono wysokość dochodu uzyskanego w 2015 r. Z zestawienia za ten rok (k. 47) wynika inna wysokość dochodu (1572,81 zł) niż to przyjęto w zaskarżonej decyzji (kwoty tej nie podano wprost, jednak po odjęciu od ustalonego dochodu rodziny kwoty 9000 zł, taki miesięczny dochód przyjęto na poziomie 1995,72 zł). W dniu 5 kwietnia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: * obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 4b u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że jako dochód uzyskany należało potraktować "dochód średni z okresu obliczeniowego" w sytuacji, gdy art. 5 ust. 4b u.ś.r. wprost wskazuje, że doliczeniu jako dochód uzyskany podlega dochód osiągnięty za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: * obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku do przesłanki nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych określonej w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., której zaistnienie wskazywało zarówno Kolegium, jak i organ pierwszej instancji; * obrazę art. 134 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, bowiem wykroczono poza granice sprawy będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego, która to nie oznacza wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w odniesieniu do danej strony w odrębnych postępowaniach, w oparciu o odrębne podstawy prawne; * obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że niewyjaśnienie, czy P. M. pobierał świadczenia rodzinne na terenie Niemiec miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji, gdy uznanie świadczeń rodzinnych pobranych na terenie Polski za nienależnie pobrane nastąpiło z uwagi na uzyskanie przez P. M. dochodu, czyli zmianę sytuacji dochodowej rodziny A. M. i niepoinformowanie przez ww. o tej okoliczności, pomimo pouczenia o takim obowiązku; Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z dnia 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 23a ust. 5 i 9 u.ś.r. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Niezasadny jest również zarzut wyjścia przez WSA w Kielcach poza granice skargi. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyroki NSA z: dnia 6 lutego 2008 r., I FSK 1592/07, z dnia 25 września 2007 r., I FSK 916/06,) za ugruntowany uznać należy pogląd, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., to granice sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym. Na sprawę tę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Przy badaniu tożsamości sprawy zatem należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., FSK 2261/04,). Poglądy te zostały także zaaprobowane w doktrynie (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, Państwo i Prawo 2007/4/s. 31 i nast.; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Łódź 1996, s. 52). Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem pominąć w sprawie sytuacji, w której istniały poważne wątpliwości, nie wyjaśnione przez organy obu instancji, czy w przypadku skarżącej mogą być zastosowane przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz czy dana osoba podlegała ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych. Trudno zatem uznać, że rozważania WSA w Kielcach dotyczące zastosowania wobec A. M. trybu będącego podstawą wydanych sprawie decyzji wychodziły poza zakres sprawy. Ostatni procesowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zastosowania na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że niewyjaśnienie, czy P. M. pobierał świadczenia rodzinne na terenie Niemiec miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji, gdy uznanie świadczeń rodzinnych pobranych na terenie Polski za nienależnie pobrane nastąpiło z uwagi na uzyskanie przez P. M. dochodu, czyli zmianę sytuacji dochodowej rodziny A. M. i niepoinformowanie przez ww. o tej okoliczności, pomimo pouczenia o takim obowiązku - stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ WSA w Kielcach szczegółowo na stronach 7 i 8 uzasadnienia wskazał, że brak przekonujących ustaleń organów administracji w tym zakresie powoduje, że nie można uznać, że zastosowany wobec skarżącej tryb postępowania był prawidłowy. Tymczasem w myśl przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co zostało dostatecznie i przekonująco wykazane przez Sąd pierwszej instancji. Nie można również uznać za skuteczny zarzut naruszenia art. 5 ust. 4b u.ś.r., ponieważ w istocie Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec błędów w postępowaniu nie można dokonać oceny zastosowania ww. przepisu przez organy orzekające w sprawie. Dopiero prawidłowo ustalony stan sprawy pozwoli na ustalenie jak w danym stanie faktycznym można zastosować art. 5 ust. 4b u.ś.r. wobec A. M. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.