II OW 214/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie Pismem z dnia 6 listopada 2018 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poprzez wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. o zmianę ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. ścieków przemysłowych z terenu fermy drobiu zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] (powiat [...]) zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 10 września 2018 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o zmianę ww. decyzji wydanej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego. Podanie to następnie zostało przekazane (przy piśmie z dnia 24 października 2018 r.) przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Marszałkowi Województwa Mazowieckiego jako organowi właściwemu. Dalej Marszałek Województwa Mazowieckiego podniósł, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), która uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Następnie wskazał na przepis przejściowy z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017r. i podniósł, że aktualnie organami właściwymi do wydania zgód wodnoprawnych są właściwe organy wód Polskich – art. 397 ust. 1 ww. ustawy; w niniejszej sprawie będzie to, na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa wodnego z 2017 r., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Zdaniem wnioskodawcy, skoro w związku z wejściem w życie omawianej ustawy marszałkowie województw utracili właściwość w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych, to nie są właściwi do wykonywania jakichkolwiek czynności w tym zakresie. W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed 1 stycznia 2018 r., w których właściwość organu określona jest jako "organ który wydał decyzję" zasadne jest orzekanie przez organ ustalony zgodnie z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 397 Prawa wodnego z 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Decyzja ostateczna, której wnioskodawca domaga się zmiany została wydana przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w dniu [...] września 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) z dniem 1 stycznia 2018 r. powyższa ustawa Prawo wodne z 2001 r. utraciła moc (art. 573 Prawa wodnego z 2017 r.) i zasadniczo uległa zmianie właściwość rzeczowa organów w przedmiocie zgód wodnoprawnych. Wniosek o zmianę pozwolenia wodnoprawnego został złożony już pod rządami ustawy Prawo wodne z 2017 r. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy – w przypadku zmiany stanu prawnego w zakresie właściwości rzeczowej organu – kompetencja organu do zmiany decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., winna zostać ustalona z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów, czy też organem właściwym do rozpatrzenia podania o zmianę decyzji jest organ właściwy w dacie jej wydania. Właściwość organów administracji o zmianę decyzji ostatecznej określa art. 155 k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. Zgodnie z treścią tych przepisów organem właściwym do zmiany decyzji ostatecznej jest organ administracji publicznej, który ją wydał. Jednak przy wykładni powyższego należy uwzględnić stan prawny, jaki obowiązuje w dacie kiedy wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (bądź art. 154 k.p.a.) jest rozpatrywany. W przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem zmienianej decyzji. W tej sytuacji można przyjąć, że jeżeli po wydaniu decyzji ostatecznej zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest właściwy organ, który wydał tę decyzję, lecz organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. Takie stanowisko, podzielane przez skład Sądu orzekający w tej sprawie, zaprezentowane zostało m.in. w wyroku NSA z dnia 23 lipca 2015 r. II OSK 3064/13, w którym stwierdzono, iż "w przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji)". Pogląd ten został następnie podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2018 r. II OW 103/18. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie koncepcji, że organem właściwym do zmiany decyzji ostatecznej jest w tej sprawie nadal marszałek województwa, prowadziłoby do merytorycznego orzekania i wydawania decyzji w sprawie przez organ który utracił już swoją właściwość rzeczową w tego rodzaju sprawach, co w konsekwencji skutkowałoby naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, którą organy administracji winny przestrzegać z urzędu. Mając na uwadze powyższe, skoro w sprawie nie jest sporne, że w związku z wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r. marszałkowie województw utracili kompetencje z zakresu wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a aktualnie organem właściwym w rozumieniu przepisów k.p.a. w sprawie zgód wodnoprawnych jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa wodnego z 2017 r.), Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wskazał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.