I OSK 453/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie Krzysztofa Kosieradzkiego skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1177/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1177/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1. art. 136 §3 w zw. z art. 137 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowa regulacja nie ma zastosowania do nieruchomości budynkowych, wywłaszczonych w drodze przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w konsekwencji czego - oddalenie skargi, 2. art. 5, art. 7 ust 1 i 2 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - poprzez błędne uznanie, że nie złożenie tzw. wniosku dekretowego - w trybie art. 7 dekretu - o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu powodowało jednocześnie przejęcie z mocy prawa przez m. st. Warszawę również własności budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie podczas, gdy przepis art. 5 dekretu wyraźnie stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli; II. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Starosty [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 105 §1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n., polegającym na umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji braku ustawowych przesłanek do jego umorzenia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 8 października 2018 r. skarżąca wnosiła o zawieszenie postępowania celem skierowania – na zasadzie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - przez Naczelny Sąd Administracyjny następujących pytań do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: 1. (cyt.): “czy przepisy: art. 1 Protokołu Dodatkowego Pierwszego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka dot. poszanowania mienia obywatela, art. 14 Konwencji dot. zapewnienia braku dyskryminacji w korzystaniu z posiadanego majątku, art. 17 Konwencji dot. zakazu nadużywania praw i tworzenia prawa zmierzającego do zniweczenia praw obywatela albo ich ograniczenia w stopniu większym niż przewiduje Konwencja oraz podobna regulacja zawarta w art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zakazującej wszelkiej dyskryminacji ze względu na posiadany majątek a także art. 17 Karty Praw Podstawowych dot. prawa własności oraz zakazu pozbawienia mienia obywatela chyba że w interesie publicznym i za uczciwym odszkodowaniem - pozwalają w na wyłączenie w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postanowień art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który narusza zasadę równości obywateli wobec prawa i dawnym właścicielom pokrzywdzonym (cyt.) "dekretem Bieruta" odmawia uprawnień do prawa zwrotu nieruchomości nie wykorzystanych na cele wywłaszczenia, co jest sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami Prawa Wspólnotowego." 2. (cyt.): Czy art. 17 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 i art. 5 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji nie stanowią przeszkody w odjęciu własności budynku mieszkalnego w Warszawie i przejęcie go na rzecz Gminy lub Skarbu Państwa, który zgodnie z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz określonego w art. XXXIX § 3 Dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U.Nr 57 poz. 321 z 1946 r.) pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, jako własność odrębną od gruntu nieruchomość, czy też przejęcie tych budynków mieszkalnych bez podania podstawy prawnej (żaden przepis tego nie reguluje) stanowi naruszenie zasady państwa prawnego i jest sprzeczne z przywołanymi wyżej przepisami Prawa Wspólnotowego." 3. (cyt.): "Czy art. 17 ust 1 i art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 17 Konwencji, art. 1 i art. 5 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji dopuszcza odjęcie własności budynku mieszkalnego w Warszawie i przejęcie go na rzecz Gminy lub Skarbu Państwa, budynku o którym stanowi obowiązujący do dnia dzisiejszego art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, któremu z mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r odebrano własność gruntu, a pozostawiono na podstawie art. 5 dekretu własność budynku, nie złożył wniosku o którym mowa w art. 7 ust 1 dekretu, dot. ustanowienie na jego rzecz prawa wieczystej dzierżawy do odjętego mu z mocy prawa gruntu w Warszawie." 4. (cyt.): “Czy przywołane wyżej przepisy Prawa Wspólnotowego t.j. art. 17 ust 1 i art. 21 ust 1 Karty Praw Podstawowych, art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 17 Konwencji, art. 1 i art. 5 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji mogą prowadzić do rozszerzającej interpretacji art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. polegającej na legalizacji nacjonalizacji wszystkich gruntów na terenie m. st. Warszawy t.j. 40 tysięcy prywatnych działek hipotecznych wbrew celom zapisanym w tej regulacji czyli realizacji celu publicznego dla którego przejmowane są grunty na terenie Warszawy tj. odbudowa i rozbudowa miasta. Czy w świetle przepisów wspólnotowych dopuszczalna jest dowolna i rozszerzająca interpretacja tego przepisu "wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy" z pominięciem celu publicznego i brakiem ustalenia zasad należnego i godziwego odszkodowania za utraconą własność." Zdaniem bowiem skarżącej, przy rozpatrywaniu jej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie zostały pominięte przepisy Prawa Wspólnotowego, szczególnie w zakresie ochrony prawa własności i niedyskryminacji obywateli. Ponadto, wprawdzie część zdarzeń prawnych, o których mowa w sprawie, wydarzyła się przed przystąpieniem Polski do Europejskiej Konwencji o Ochronie praw Człowieka, co nastąpiło w dniu 26 lipca 1994 r., jednakże skarżąca, zarówno przed związaniem Polski Konwencją, jak i po tym fakcie, a w zasadzie do dnia dzisiejszego, cały czas posiadała mienie będące przedmiotem sporu, zamieszkując w domu będącym własnością jej poprzedników prawnych. . Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że do tej kategorii zaliczony powinien być jedynie zarzut oparty na art. 151 p.p.s.a., gdyż art. 105 § 1 k.p.a. miał w tym przypadku charakter prawnomaterialny. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest natomiast jedynie przepisem wynikowym, co oznacza, że oparcie wyroku na tym przepisie (oddalenie skargi na decyzję) jest tylko następstwem wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, dokonanej przez sąd wojewódzki. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, trzeba podkreślić, że zarzuty materialne, podniesione w przedmiotowej skardze kasacyjnej, były ściśle związane z treścią pytań, zawartych we wniosku skarżącej o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W związku z tym, celowym wydaje się łączne udzielenie odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty i jednoczesne wyjaśnienie przyczyn, dla których skład orzekający uznał, iż nie zachodziła w tym przypadku konieczność występowania do TSUE z przytoczonymi na wstępie pytaniami. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski") jest aktem prawnym, który miał wymiar jednorazowy i obecnie ma już znaczenie historyczne. Został on przy tym wydany (i wszedł w życie) zarówno przed podpisaniem przez Państwo Polskie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka jak i przed przystąpieniem przez Rzeczpospolitą Polską do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 1 w/w dekretu, wszystkie grunty na obszarze m. st. Warszawy – z dniem wejścia jego w życie (26 listopada 1945 r.) – przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania. Formalnie więc dekret warszawski miał charakter aktu planistycznego, którego zadaniem było umożliwienie szybkiego i – jak wyżej wspomniano – racjonalnego odbudowania miasta. Tym celom zatem miało służyć przejście na własność gminy m. st. Warszawy wszelkich gruntów położonych w granicach przedwojennej stolicy, niemalże "zrównanej z ziemią" podczas II Wojny Światowej. Jednocześnie – co jest istotne - akt ten zawierał w swojej treści szczególną regulację prawną, zakładającą możliwość "zwrotu" skomunalizowanego gruntu poprzez ustanowienie na nim: najpierw - prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, potem - własności czasowej i ostatecznie – prawa użytkowania wieczystego, a co mogło następować po uwzględnienia wniosku osoby uprawnionej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Ponadto omawiany akt przewidywał również, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu w/w prawa rzeczowego, wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone - w myśl art. 9 dekretu - odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy (art. 8 dekretu). Jednocześnie też art. 9 dekretu zakładał wypłacenie osobom uprawnionym odszkodowania za grunty, co miało nastąpić w formie miejskich papierów wartościowych. Kwestie szczegółowe w tym zakresie miało zaś regulować rozporządzenie Ministra Odbudowy wydane w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Zatem, z formalnego punktu widzenia, dekret warszawski zawierał własne regulacje prawne, odnoszące się do zasad restytucji związanych z komunalizacją gruntów warszawskich. Okoliczność natomiast, że przepisy dotyczące odszkodowania okazały się w praktyce martwe, jest już sprawą zupełnie odrębną. Podnieść też trzeba, że skoro ustawodawca w kolejnych tzw. ustawach gruntowych zawierał i nadal zawiera szczególne regulacje prawne, związane z nieruchomościami warszawskimi, w tym z kompensacją za niektóre rodzaje tych nieruchomości (art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, art. 82 ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. oraz art. 214 i art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej: "u.g.n."), to fakt ten ewidentnie wskazuje na to, że dekret warszawski jest aktem prawnym szczególnym i materia, której dotyczy jest celowo odrębnie regulowana. Znamiennym też dowodem, świadczącym o konieczności traktowania w sposób odrębny nieruchomości warszawskich, jest uchwalenie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271), która przewiduje dodatkowe ograniczenia dotyczące tzw. zwrotu nieruchomości warszawskich, a które to ograniczenia Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją RP (wyrok z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15). Z tych też m. in. powodów do nieruchomości warszawskich nie mogą być odnoszone przepisy art. 136 i 137 u.g.n. regulujące ogólne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak również z tych powodów dekret warszawski nie został ujęty w art. 216 u.g.n., pozwalającym na stosowanie w/w przepisów do nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na rzecz Skarb Państwa na podstawie innych aktów prawnych, wymienionych w tym ostatnim przepisie. Skład orzekający pragnie w tym miejscu podkreślić, że również dostrzega ową odrębność dekretu warszawskiego, która dodatkowo jest spotęgowana tym, że z uwagi na to, iż od dnia wejścia w życie w/w dekretu ( 26 listopada 1945 r. ) upłynęło ponad 70 lat, w tym czasie w Warszawie zaszły różnego rodzaju znaczące procesy społeczno-urbanizacyjne. Procesy te następowały przy tym w dużej mierze w oparciu o regulacje prawne, zawarte w omawianym akcie i przepisach szczególnych z nim związanych. Przyjęcie więc obecnie, jak domaga się tego skarżąca, że część regulacji, zawartych w dekrecie warszawskim powinna być albo wyeliminowana z obrotu prawnego, albo w istotny sposób zmodyfikowana, spowodowałoby całkowite zachwianie stabilizacji obrotu nieruchomościami w Warszawie. Powyższe dotyczy w szczególności regulacji prawnych ujętych w art. 5, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 dekretu. Na podstawie bowiem art. 7 dekretu spora liczba osób uprawnionych uzyskała jednak prawo użytkowania wieczystego do skomunalizowanych nieruchomości a z drugiej strony, na skutek odmownego załatwienia wniosku opartego na art. 7 dekretu lub braku wniesienia tego rodzaju wniosku przez osobę uprawnioną, spora część budynków, stanowiących dawniej własność prywatną – z mocy art. 5 dekretu – przeszła na własność gminy m. st. Warszawy i od dziesiątków lat jest w odpowiedni sposób zagospodarowana przez samorząd i Państwo. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że chociaż przepisy dekretu warszawskiego wprost nie mówią o przejściu na własność gminy m. st. Warszawy budynku znajdującego się na gruncie, w stosunku do którego nie został wniesiony tzw. wniosek dekretowy, to taki skutek niewątpliwie wynika z treści tego aktu. Istota bowiem przyjęcia w nim szczególnej regulacji prawnej, polegającej na odstępstwie od zasady super ficies solo cedit, polegała na umożliwieniu byłem właścicielowi nieruchomości warszawskiej uzyskania prawa rzeczowego do gruntu pod budynkiem, co było czynione za pośrednictwem wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu. W sytuacji zaś, w której taki wniosek nie został uwzględniony, budynek - z mocy prawa - stawał się własnością gminy (art. 8 dekretu). Jeśli zatem w/w wniosek nie był w ogóle złożony to oczywiste jest, że budynek znajdujący się na nieruchomości warszawskiej, wybudowany przed dniem 26 listopada 1945 r. - z upływem terminu przewidzianego dla wniesienia powyższego wniosku – z mocy prawa - również przechodził na własność gminy. Gdyby bowiem przyjąć – jak domaga się tego skarżąca – że brak wniesienia tzw. wniosku dekretowego nie powodował przejścia – z mocy prawa – własności budynku na rzecz gminy to należałoby zadać pytanie czemu w ogóle miało by służyć składanie tego rodzaju wniosku, skoro nieuwzględnienie jego narażało osobę uprawnioną do utraty własności budynku (vide: wyrok SN z dnia 9 października 1962 r. sygn. akt I CR 819/61, OSNC 1963/7-8/178, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09, LEX 595396, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, Helena Ciepła, Rafał Sarbiński i Katarzyna Sobczyk-Sarbinska "Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich rozdz. 1.16 odrębna własność budynku, Elżbieta Buczek i M. Kopeć "Własność i użytkowanie gruntów na obszarze m. st. Warszawy, Komentarz system Informacji Prawnej LEX 2014, I Orłowska "Odrębna własność budynków pod warunkami art. 5 Dekretu Warszawskiego, Nieruchomości nr 1/2007). W tych warunkach, skoro A. S. we wniosku z dnia 2 kwietnia 2013 r. zwróciła się do Prezydenta W. o zwrot nieruchomości warszawskiej o powierzchni [...] m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym czterokondygnacyjnym od frontu i pięciokondygnacyjnym od strony oficyny, położonej przy ul. [...], opisanej w księdze hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość w mieście Warszawie przy ul. [...]", przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), a obecnie opisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa, to oczywistym było, że tego rodzaju postępowanie nie mogło być prowadzone. Jak wyżej bowiem wspomniano do nieruchomości warszawskich, skomunalizowanych dekretem warszawskim, nie mają zastosowania przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. W związku z powyższym, wobec braku podstawy prawnej dla prowadzenia tego rodzaju postępowania zasadnym było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Takie postępowanie było bowiem bezprzedmiotowe. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.