II GSK 595/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia WSA (del.) Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 30/19 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 14 lutego 2019 r., oddalił skargę L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] października 2018 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nałożył na skarżącego karę w łącznej wysokości 1.328 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul, Ch. w G. W.. w okresie od 6 do 10 maja 2018 r. bez zezwolenia. Podstawą decyzji było stwierdzenie umieszczenia przez skarżącego, w ramach prowadzonej przez niego firmy, kontenera na gruz we wskazanej lokalizacji. Organ ustalając czas i powierzchnię zajętej drogi naliczył stronie karę w wysokości dziesięciokrotności opłaty za zajęcie jednego metra kwadratowego powierzchni odpowiedniej kategorii drogi. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i wymierzyło skarżącemu karę w wysokości 1.062,40 zł. Organ odwoławczy zaaprobował kwalifikację prawną dokonaną w uchylonej decyzji, wskazując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż pas drogowy zajęty został bez zezwolenia przez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy skarżącego. Miejsce posadowienia kontenera oraz czas zajęcia potwierdzały protokół, pomiary, fotografie i mapy znajdujące się w aktach administracyjnych. Z dokumentów urzędowych wynikało również, że działka na której znajdował się kontener stanowiła drogę powiatową. W ocenie SKO zajęcie pasa drogowego wynosiło nie pięć, a cztery dni wobec czego kara podlegała zmniejszeni od ustalonej pierwotnie wysokości. Odnosząc się do poniesionej w odwołaniu kwestii błędnego oznaczenia strony, organ za nietrafne uznał stanowisko skarżącego, że z momentem podpisania umowy traci on władztwo nad kontenerem, a wynajmujący mógł go przemieszczać w trakcie trwania umowy najmu. Stwierdził, że możliwość przemieszczania, z uwagi na konieczność dysponowania specjalistycznym sprzętem była wykluczona, co znajdowało potwierdzenie w materiale zdjęciowym. Ponadto organ wskazał, że umowa najmu kontenera i odbioru odpadów zawarta w dniu 30 stycznia 2018 r. pomiędzy L. Z. a Ł. A., przedstawiona w sprawie przez skarżącego dotyczyła innego okresu i innej lokalizacji posadowienia kontenera (ul. S. [...] w G. W..). Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że podstawą materialno-prawną decyzji był art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej: u.d.p.). Za niesporne uznał, że obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, był kontener na odpady należący do skarżącego – L. Z.. Okres zajęcia pasa drogowego i miejsce posadowienia kontenera, w świetle zgromadzonych i przytoczonych przez organy dowodów (po korekcie dotyczącej czasu zajęcia do 4 dni), nie budziły żadnych wątpliwości. Istotą sporu było natomiast to, że skarżący podnosi, iż nie był dysponentem tego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia 30 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu I instancji, umowa taka mogłaby stanowić dowód wskazujący na inny stan faktyczny, czyli innego zajmującego. Przedstawiona przez skarżącego umowa dotyczyła natomiast zupełnie innego miejsca i okresu, niż objęty tą sprawą. Sąd wskazał przy tym, że strona nie przedstawiał żadnych innych dowodów, z których wynikałoby, że inny, niż on, podmiot był wyłącznym dysponentem kontenera na odpady w czasie i miejscu określonym w zaskarżonej decyzji. Z tych powodów Sąd podzielił stanowisko organów, że podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia był skarżący, w konsekwencji czego uznał zaskarżoną decyzję za niewadliwą. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie -tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 934, dalej: p.p.s.a.). L. Z., skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, oparte na uznaniu, że postępowanie organów było prawidłowe, pomimo że: - organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie zgromadziły i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. nie podjęły adekwatnych i skutecznych czynności procesowych zmierzających do podstawy faktycznej i prawnej posadowienia kontenera w oznaczonym miejscu i w oznaczonym czasie, wyjaśnienia okoliczności zawarcia przez skarżącego umowy z Ł. A., które to okoliczności – zdaniem skarżącego – mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem czynności te mogły doprowadzić do ustalenia innego podmiotu zobowiązanego, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.; - w istocie organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności postępowania dowodowego, ograniczając się tylko do ustalenia właściciela kontenera, wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - organy obu instancji nie podjęły żadnej czynności postępowania wyjaśniającego ograniczając się do ustalenia właściciela kontenera, posiadając z urzędu wiedzę o tym, że Skarżący będąc jego właścicielem prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu kontenerów i wywozie odpadów budowlanych oraz mimo wskazania przez Skarżącego, że podstawą posadowienia kontenera w tym przypadku była umowa zawarta w Ł. A., które to okoliczności – zdaniem skarżącego – mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem czynności te mogły doprowadzić do ustalenia innego podmiotu zobowiązanego, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - w zw. z art. 75 § 1, art. 89 oraz art. 86 k.p.a., organy nie skorzystały z żadnych środków dowodowych i instytucji prawa procesowego w celu dokładnego, rzetelnego i uwzględniającego interes strony, przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania świadka – Ł. A., nie wezwały Skarżącego do złożenia wyjaśnień czy w celu jego przesłuchania (art. 86 k.p.a.), nie skorzystały z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co pozwoliłoby na kumulację wszystkich środków dowodowych i przyspieszyło postępowanie (art. 89 § 1 k.p.a.), a jednocześnie umożliwiłoby zgromadzenie materiału dowodowego, jego bezpośrednią konfrontację i pozwoliło na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, które to okoliczności – zdaniem skarżącego – mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem czynności te mogły doprowadzić do ustalenia innego podmiotu zobowiązanego, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., organu nie uwzględniły charakteru i zakresu prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej, które to okoliczności determinują cel dla którego Skarżący wykorzystuje swoje kontenery i ustawia je w określonych miejscach, w tym także w niniejszej sprawie w oznaczonym miejscu i czasie, co – zdaniem skarżącego – mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem czynności te mogły doprowadzić do ustalenia innego podmiotu zobowiązanego, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) k.p.a.; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi: - w oparciu o ustalenia faktyczne organów – które Sąd zaakceptował jako prawidłowe – wynikające z oceny niekompletnego materiału dowodowego i wybiórczej jego oceny i uznanie na tej podstawie, że zostało wykazane przez organy, że to Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 u.d.p. podczas gdy ze zgromadzonego materiału nie wynika wprost ta okoliczność, a przedstawiona przez skarżącego okoliczność zawarcia umowy z Ł. A., wyklucza możliwość zastosowania domniemania faktycznego w sprawie, które to braki postępowania administracyjnego powinny były skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - w oparciu o uznanie, że treść wskazanej wyżej umowy nie mogła stanowić dowodu przemawiającego na korzyść Skarżącego, podczas gdy przy uwzględnieniu przedłożenia tej umowy, wskazania, że to ona stanowiła podstawę posadowienia kontenera na oznaczonym miejscu, a także jej treść, pozwalająca na jej przedłużenie a także telefoniczne ustalenie terminów realizacji wynikających z niej obowiązków oraz w zw. z art. 60 k.c. i art. 65 § 1 i 2 oraz art. 353[1] k.c., które określają dopuszczalność zawierania ustnych umów, elastyczność w zakresie kształtowania ich treści i określających zasady wykładni treści oświadczeń woli, które składają się na umowę oraz wiedzy jaką organy posiadały z urzędu na temat charakteru i zakresu prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej, które to okoliczności organy w trakcie oceny materiału dowodowego całkowicie pominęły, należało uznać, że przedłożenie tej umowy co najmniej uprawdopodobniło fakt istnienia między Skarżącym a Ł. A. stosunku cywilnoprawnego (z zdaniem skarżącego wręcz stanowiło dowód jego istnienia), co powinno stanowić podstawę do podjęcia dalszych czynności postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia ponad z wszelką wątpliwość tych istotnych faktów, zaś zaniechanie tych obowiązków i dowolna w tym przypadku ocena materiału dowodowego powinny były skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - w oparciu o błędne i nie znajdujące oparcia w wiedzy jaką organy posiadały z urzędu na temat działalności gospodarczej Skarżącego oraz wskazanej przez niego umowy (a więc w świetle zgromadzonego materiału dowodowego) wnioski, że to on posadowił kontener w oznaczonym miejscu i czasie na własne potrzeby, był jego wyłącznym dysponentem w tym czasie i tym samym błędne ustalenie, że to on jest podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., które to błędy powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - w oparciu o dokonaną przez organy dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, niezasadną odmowę uwzględnienia wskazanej okoliczności działania Skarżącego w oparciu o umowę z Ł. A., mimo że organy tej okoliczności w żadne sposób nie weryfikowały opierając się na niezgodnej z art. 65 § 1 i 2 k.c. wykładni wiążącej strony umowy, która doprowadziła do błędów w ustalenia faktycznych, a które to uchybienie powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie występują nieusunięte przez organ wątpliwości (uzasadnionych w świetle powyżej wskazanych faktów i błędów) dotyczące istotnych okoliczności stanu faktycznego, organy nie rozstrzygnęły na korzyść Skarżącego, mimo że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wyłączającej zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a., wymienione w art. 81a § 2 k.p.a., co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji oddaleniem skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał żadnej aktywności dowodowej, nie uczynił zadość ciążącym również na nim obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia kwestii zawarcia przez skarżącego umowy z Ł. A., mając tym bardziej wiedzę pochodzącą z dotychczasowej pracy (z urzędu), ze Skarżący takie umowy zawierał z różnymi podmiotami (pisemnie, ustnie) i to one za każdym razem stanowiły podstawę dostarczenia kontenera w oznaczone miejsce, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i powinno było – zdaniem Skarżącego – doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 60 k.c. poprzez oddalenie skargi spowodowane uznaniem w domyśle, że umowa zawarta przez Skarżącego z Ł. A. powinna była mieć formę pisemną także w odniesieniu do oznaczonego miejsca i czasu posadowienia kontenera, podczas gdy z art. 60 k.c. wynika dowolność formy zawierania umów, zaś z przedłożonej umowy z dnia 30 stycznia 2018 r. wynika, że strony miały pewne istotne okoliczności ustalać telefonicznie, a poza tym strony dopuściły się możliwości przedłużenia umowy, co mogło w świetle art. 60 k.c. i art. 353[1] k.c. także nastąpić w formie ustnej, czego organy nie zbadały, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem mogło doprowadzić do innych ustaleń faktycznych, a więc powinno stanowić podstawę do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 6) art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w oparciu o nieprawidłowo, bo w sposób niezupełny i niewyczerpujący ustalony przez organ stan faktyczny, co powinno było doprowadzić do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pakt 1 lit. c) p.p.s.a.; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędne zastosowanie wobec skarżącego, podczas gdy organy nie wykazały – zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – w sposób niebudzący wątpliwości, iż to właśnie na nim spoczywa sporna odpowiedzialność administracyjna, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno doprowadzić w związku z błędnymi postępowania wyjaśniającego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oddalenie skargi w oparciu o częściowo błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że dla przypisania odpowiedzialności z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wystarczające jest ustalenie właściciela obiektu zajmującego pas drogowy, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że dla jego zastosowania koniecznym jest wykazanie, że dana osoba (także właściciel) faktycznie zajmował pas drogowy podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić w związku z błędnymi postępowania do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 60 k.c. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnię art. 60 k.c. i uznanie, że umowa zawarta między stronami musi mieć formę pisemną podczas gdy z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że oświadczenie woli strony może być wyrażone w dowolnej postaci, jeżeli w sposób dostateczny ujawnia jej wolę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić w związku z błędnymi postępowania wyjaśniającego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez dosłowną, językową i wybiórczą (bo pomijającą zapisy wprowadzające zasady kontraktu między stronami także w zakresie istotnych jej elementów oraz zapisów pozwalających na jej przedłużenie poprzez zgłoszenie Zamawiającego, itp.) wykładnię wiążącej Skarżącego z Ł. A. umowy, nie uwzględnienie woli stron, celu dla której umowa została zawarta, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej umowy, uwzględniającą jej przedmiot, potrzebę dostosowania jej od potrzeb i możliwości najemny kontenera i organizacji procesu inwestycyjnego, a także jej zapis dot. sposobu i zasad jej realizacji powinny były prowadzić do wniosku, że może ona stanowić dowód na korzyść Skarżącego w zakresie w jakim dowodzi istnienia ww. stosunku cywilnoprawnego, a w konsekwencji powinny doprowadzić w związku z błędnymi postępowania wyjaśniającego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Sformułowanej w jej petitum zarzuty, tak w ramach naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w swojej istocie sprowadzają się do zakwestionowania przez stronę kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim, jakiej dokonał Sąd I instancji, której skutkiem w ocenie kasatora było zaakceptowanie naruszeń przez organy administracji obu instancji przepisów procedury w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, w tym przede wszystkim oceny umowy łączącej skarżącego z Ł. A., konsekwencją czego było zdaniem strony wadliwe, w świetle regulacji zawartej w art. 40 u.d.p., nałożenie na niego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając na uwadze komplementarny charakter zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, podlegać one będą łącznemu rozpoznaniu, przy czym punktem wyjścia dla oceny objętego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, będzie wykładnia art. 40 u.d.p., który to przepis zakreśla warunki nałożenia kary w związku ze zdarzeniem zajęcia pasa drogowego bez zgody jego zarządcy. Powołany przepis w ustępie 1 określa, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W kluczowym dla niniejszej sprawy ustępie 12 określono, że za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 1), z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 2), o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 3) - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Na kanwie tej regulacji, na co słusznie wskazywał Sąd I instancji i co do zasady podzielił autor skargi kasacyjnej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 k.p.a., zasadą informowania stron - art. 9 k.p.a. oraz z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania - art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19). Przyjmuje się również, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 484/19). W przedmiotowej sprawie nie budził wątpliwości fakt zajęcia pasa drogowego, na którym ustawiony został kontener do odbioru odpadów oraz brak zezwolenia na jego posadowienie w miejscu, w którym został on ustawiony. Okolicznością sporną było ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, które to ustalenia organów, zaaprobowane przez Sąd I instancji doprowadziły do uznania skarżącego za podmiot zajmujący bez zezwolenia pas drogowy na ulicy Ch. w G. W.. Mając na uwadze zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, na podstawie którego wydane zostały rozstrzygnięcia organów, w tym przede wszystkim Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podzielić należy ich ocenę jakiej dokonał Sąd I instancji. Z przywołanego przepisu i wynikłego z niego stanowiska judykatury, niesprzecznie wynika, iż co do zasady to na organie, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, ciąży obowiązek zgromadzenia jak najpełniejszego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Zasady te nie oznaczając jednak, że organ ma bezwzględny obowiązek poszukiwania hipotetycznie istniejących dowodów w celu obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego, co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż strona dysponując dowodami lub wiedzą niedostępną organowi, do których sama ma nieograniczony lub nieutrudniony dostęp powinna wykazać się inicjatywą w tym zakresie w szczególności gdy z takich dowodów lub wiedzy wywodzi bądź chce wywodzić korzystne dla siebie skutki. W sprawie, co wynika z analizy akt sprawy, inicjatywa dowodowa strony ograniczyła się wyłącznie do przedłożenia umowy łączącej skarżącego z Ł. A., przy czym dowód ten, co zasadnie stwierdziły organy jak i Sąd I instancji, okazał się niewystarczający i nie dający podstaw do stwierdzenia podnoszonych przez kasatora w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzeń o braku podstaw do uznania go za podmiot zajmujący pas drogowy bez zezwolenia. Zauważyć przy tym należy, że organ podjął działania celem uzyskania od Ł. A. niezbędnych informacji dotyczących umieszczonego na ulicy Ch. przy pomniku "J." kontenera (patrz: wezwanie z dnia 3 lipca 2018 r. i kserokopie frontu koperty wraz z potwierdzeniem odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). W takim stanie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący zarówno samego faktu umieszczenia kontenera we wskazanej lokalizacji jak i podmiotu, który czynności tej dokonał, zasadnie pozwalał na przyjęcie, że podmiotem który dokonał zajęcia pasa drogowego był skarżący. Brak wobec tego podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował rozstrzygnięcie organu wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Wobec podjętych przez organ i stronę czynności procesowych o charakterze dowodowym, brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ rozprawy albowiem jej przeprowadzenie w świetle ustaleń faktycznych sprawy nie prowadziłoby do przyspieszenie lub uproszczenie postępowania (art. 89 k.p.a.). Zauważyć przy tym należy, że strona w toku postępowania administracyjnego, na żadnym jej etapie jak również w odwołaniu, nie sformułowała żądania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Brak było także podstaw do stwierdzenia, że postępowanie przeprowadzone przez organy dotknięte było wadą w postaci naruszenia art. 86 k.p.a., a co zostało zasadnie zaaprobowane przez Sąd I instancji. Wobec zgromadzonego, wystarczającego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, materiału dowodowego brak było podstaw do przesłuchania skarżącego jako strony tego postępowania, albowiem w sprawie nie zachodziły okoliczności stanowiące podstawę zastosowania powołanego przepisu - wyczerpania środków dowodowych lub ich braku skutkującego pozostaniem niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się zaś do kluczowej w świetle zarzutów i motywów skargi kasacyjnej kwestii umowy, jaką skarżący złożył w toku postępowania, mającej wskazać na inny niż on podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego, za trafną uznać należy ocenę tego dokumentu (dowodu), jakiej dokonały organu i Sąd I instancji. Przypomnienia wymaga, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce na pasie ulicy Ch. w G. W.. w okresie od 6 do 10 maja 2018 r. Skarżący przedłożył organowi I instancji umowę z dnia 30 stycznia 2018 r. dotyczącej podstawienia kontenera na ulicę S. [...]. Jak wynika tak z treści umowy jak i pisma, w związku z którym została ona złożona w poczet materiału dowodowego sprawy, umowa zawarta została w podanej dacie zaś sam kontener został podstawiony na telefoniczne zgłoszenie klienta. Już samo zestawienie lokalizacji i okresów (dat) wystawienia kontenerów – opisanego w umowie i wynikającego z ustaleń organów wskazuje, że umowa ta dotyczyła innego miejsca i czasu ustawienia kontenera. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że skarżący był wyłącznie podstawiającym kontener na ul. Ch. zaś jego dysponentem przez czas trwania umowy, a więc i zajmującym pas drogowy był Ł. A.. Podnoszona w tej materii argumentacja skargi kasacyjnej, przedłużenia umowy na dalszy okres jej trwania czyniący dysponentem kontenera wymienionego Ł. A., również nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy jak i w samej treści umowy. Jak bowiem wynika z zawartych w niej zapisów przedłużenie okresu najmu kontenera wymagało zgłoszenia zleceniobiorcy - § 1 pkt 2 zdanie 2 umowy. Z § 4 pkt 2 tejże umowy wynikało natomiast, że wszelkie zamiany i uzupełnienia umowy wymagały formy pisemnej pod rygorem nieważności. Skarżący nie przedłożył w związku z wymienioną umową jakichkolwiek innych dokumentów lub dowodów wskazujących, że w istocie przedmiotowa umowa została zmieniona lub zmodyfikowana w taki sposób, iż mogłoby to poświadczać okoliczność dysponowania kontenerem umieszczonym na ul. Ch. w okresie 6-10 maja 2018 r., przez zleceniodawcę określonego w umowie z dnia 30 stycznia 2018 r. Brak było wobec powyższego jakichkolwiek podstaw do uznania, że umieszczenie spornego kontenera w wymienionej lokalizacji było następstwem łączącego skarżącego stosunku cywilnoprawnego z Ł. A., a w konsekwencji aby to on był faktycznym dysponentem kontenera i podmiotem zajmującym pas drogowy bez zezwolenia. Skarżący nie przedłożył również żadnego innego dowodu mogącego wskazywać na istnienie takiego stosunku prawnego lub uprawdopodabniać jego istnienie w jakiejkolwiek formie przewidzianej prawem. Nie jest przy tym zasadna ta część argumentacji skargi kasacyjnej, w ramach której strona podnosi naruszenie przez organy przepisów prawa cywilnego regulujących dopuszczalność zawierania umów i zakres ich kształtowania. Umowa, do której odnosi się skarżący nie może być wykładana w zakresie jej treści przez organ i sądy administracyjne. Umowa ta jako element stanu faktycznego podlegała ocenie jak każdy dowód, ale nie oznacza to, że dokonywano jej wykładni, bo tej mogą dokonać tylko sądu cywilne (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 484/19). Reasumując, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania przed organami administracji, w związku z umową, którą skarżący przedłożył organowi w wyniku wszczętego postępowania. Brak było również podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, skutkiem których to naruszeń skarżący został uznany za podmiot zajmujący pas drogowy bez zezwolenia. Przedłożona umowa, z uwagi na brak jakichkolwiek innych dowodów, których pozyskanie i przedłożenie leżało w gestii i interesie strony, nie dawała żadnych podstaw do uznania, iż podmiotem zajmującym pas drogowy był faktycznie ktoś inny niż skarżący. Ustalony zaś stan faktyczny nie nasuwał nie dających się usunąć wątpliwości odnośnie podmiotu wobec którego powinna zostać skierowana sankcja opisana w art. 40 ust. 12 u.d.p. Trafnie bowiem uznano skarżącego za podmiot, o którym mowa w tym przepisie, albowiem jako właściciel obiektu zajmującego pas drogowy nie obalił on lub choćby nie poddał w wątpliwość stanowiska organu odnośnie władztwa na tym obiektem – okoliczność, iż to nie on dysponował kontenerem w okresie zajmowanie przez niego pasa drogowego. Nie było zatem podstaw do zastosowania przez organ regulacji określonej w art. 81a § 1 k.p.a., stanowiącego, że w przypadku niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są one na korzyść strony. W konsekwencji, Sąd I instancji dokonując niewadliwej kontroli rozstrzygnięć organów w przedmiocie kary z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie miał podstaw do uchylenia objętego skargą rozstrzygnięcia, jak również poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasadnie stwierdzając, że organy zebrały wystarczający materiał dowodowy do wykazania okresu zajęcia pasa drogowego i podmiotu, który zajęcia tego dokonał oraz stwierdzając, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.