II SA/Rz 1432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Starosta (dalej w skrócie: "Starosta lub "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o, gazową, policznikowej instalacji gazowej oraz policznikowej instalacji elektrycznej, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wody na części działki ew. nr 512 w miejscowości T., gm. [...] dla S.K. Wojewoda (dalej w skrócie: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania M. C. od powyższej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej w skrócie: "K.p.a."), decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.b.") pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Wojewoda stwierdził, że w świetle przytoczonych przepisów pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątek dopuszczono jedynie wówczas, kiedy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt. W przypadku wniosku, obejmującego jeden obiekt, pozwolenie musi obejmować części składowe tego obiektu i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestycja polega na budowie budynku, projekt budowlany winien obejmować nie tylko sam obiekt kubaturowy, ale także infrastrukturę towarzyszącą, bez której użytkowanie tego obiektu nie byłoby możliwe. Wskazał, że organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o, gazową, policznikową instalacją gazową oraz policznikową instalacją elektryczną, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wody na części działki ew. nr 512 w miejscowości T.. Wyliczenie przedmiotowe pozwolenia na budowę wskazuje, że nie obejmuje ono np.: utwardzenia terenu, przyłącza energii elektrycznej oraz przyłącza gazowego. W projekcie budowlanym w opisie technicznym policznikowej doziemnej zewnętrznej instalacji gazu zaznaczono m. in., że "włączenie do sieci wg oddzielnego postępowania administracyjnego", zaś w projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono: "projektowane utwardzenie terenu - nieobjęte wnioskiem". Kwestia wykonania przyłącza energetycznego w projekcie nie została wyjaśniona. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda stwierdził, że wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy oraz utwardzonego dojścia i dojazdu do budynku, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, m.in. w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 33 ust. 1 P.b. Wskazał przy tym, że przepisy art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 P.b. odnoszą się do sytuacji, gdy w ramach przedsięwzięcia budowlanego wykonywane są wyłącznie roboty budowlane polegające na budowie ww. instalacji. Zatem w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego winien on zostać zaprojektowany zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 P.b., zaś projekt budowlany winien spełniać wymagania np. § 8 ust. 3 pkt 2 i 6 i § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż decyzję wydano bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewoda nakazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zbadał kompletność projektu budowlanego i jego zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wydał rozstrzygnięcie stosownie do wymagań art. 107 § 3 K.p.a. S.K. wniósł sprzeciw na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że projekt budowlany przedstawił w zasadzie w stanie kompletnym, a dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości, miały - w stosunku do zgromadzonego już materiału i objętości projektu - walor marginalny, uzupełniający. Niewymienione w projekcie składniki inwestycji (dwa przyłącza i teren utwardzony wokół budynku) pełnić mają funkcję służebną względem prawidłowo zaprojektowanej inwestycji, co do zasady, tzn. budynku, instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, gazowej, policznikowych gazowej i elektrycznej, przyłączy kanalizacji i wody. Tak wąski zakres wymaganego uzupełnienia projektu budowlanego dawał wszelkie podstawy, wbrew poglądowi Wojewody, do twierdzenia, że w sprawie wymagane jest tylko uzupełnienie jednego dowodu, projektu architektoniczno-budowlanego, oraz obligował Wojewodę do samodzielnego uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym brakującego zakresu projektu, a następnie zreformowania lub utrzymania w mocy decyzji zaskarżonej odwołaniem, zgodnie z żądaniem inwestora. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy wskazując na potrzebę uchylenia decyzji organu I instancji posłużył się zbyt ogólnikowym ich wyliczeniem, co kłóci się z nakazem płynącym z art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a., który wymaga od organu odwoławczego wyraźnego, pozytywnego (a nie milczącego) wskazania okoliczności, które zostały poprzednio pominięte, a mogą w ocenie organu mieć wpływ na utrzymanie w mocy decyzji w ponownym postępowaniu odwoławczym. Skarżący zakwestionował również zarzut organu odwoławczego, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 77 § 2-4 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Wyrokiem z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 981/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił sprzeciw S. K. i uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu, Sąd stwierdził, że skarżący słusznie wskazał, że zakres dostrzeżonych przez organ odwoławczy braków projektu budowlanego był nieznaczny w stosunku do jego objętości, a zatem trudno przyjąć, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Obligowało to organ odwoławczy do dokładnego uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a w szczególności wyjaśnienia, z jakiej przyczyny niemożliwym było usunięcie braków postępowania w trybie art. 136 K.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej. Tylko uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie mógł usunąć samodzielnie dostrzeżonych braków projektu budowlanego. Oznacza to, że nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z prawem na etapie postępowania odwoławczego nie przekracza zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego (tak również w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Gd 751/17). Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda decyzją z dnia[...]listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej S. K. zam. T. ul. L. , pozwolenia na budowę na wyżej już opisane zamierzenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując na treść art. 35 ust. 1 i art. 33 ust. 1 P.b. wyjaśnił, że pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a wyjątkowo dopuszcza się wydanie częściowego pozwolenia na budowę, gdy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt. W przypadku wniosku, który dotyczy jednego obiektu, to pozwolenie na budowę musi obejmować części składowe tego obiektu i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Gdy inwestycja polega na budowie budynku, projekt budowlany winien obejmować nie tylko sam obiekt kubaturowy, ale także infrastrukturę towarzyszącą, bez której użytkowanie tego obiektu nie byłoby możliwe. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazową, policznikową instalację gazową i elektryczną, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wody na części działki nr ewid. 512 w T. gm. [...]. Pozwoleniem na budowę nie zostały objęte np.: utwardzenie terenu, przyłącz energii elektrycznej oraz przyłącz gazowy. W opisie technicznym policznikowej doziemnej zewnętrznej instalacji gazu (str. 29 projektu bud.) wskazano, że "włączenie do sieci wg oddzielnego postępowania administracyjnego". Ponadto na projekcie zagospodarowania terenu (str. 15 projektu bud.) jego autor zaznaczył, że "projektowane utwardzenie terenu - nieobjęte wnioskiem", zaś kwestia wykonania przyłącza energetycznego nie została wyjaśniona. Wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy oraz utwardzonego dojścia i dojazdu do budynku i przeniesienia na kolejny etap realizacji jest naruszeniem art. 33 ust. 1 P.b. (powołano sygn. wyroków sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 P.b. budowa instalacji elektromagnetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Przepis powyższy odnosi się do sytuacji, gdy w ramach przedsięwzięcia budowlanego wykonywane są wyłącznie roboty budowlane polegające na budowie ww. instalacji. Natomiast w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego winien on być zaprojektowany zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 P.b., a projekt budowlany powinien spełniać warunki z § 8 ust. 3 pkt 2, 6 i § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto inwestor we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, który to wniosek wiąże organ, nie obejmuje przyłączy energii elektrycznej oraz gazowego to niemożliwym było zastosowanie art. 136 K.p.a. Nie można było wezwać inwestora o uzupełnienie projektu, o nowe elementy nieobjęte wnioskiem i dokonywać zmian w projekcie budowlanym, gdyż nie może być rozbieżności pomiędzy wnioskiem inwestora a projektem budowlanym. Uzupełnienie wniosku na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Uchybień powyższych nie można było korygować na etapie postępowania odwoławczego, gdyż organ orzekający I instancji nie wyjaśnił zakresu, treści oraz charakteru prawnego planowanego zamierzenia budowlanego w świetle wymogów udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, co oznacza, że nie jest dopuszczalne prowadzenia tego postępowania w całości lub znacznej części. Organ II instancji wskazał też, że w postawie prawnej decyzji organu I instancji błędnie powołano art. 130 § 4 K.p.a., a z treści decyzji z dnia 18 kwietnia 2018 r. nie wynika by nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zostały pełnione przesłanki z tego przepisu, gdyż jedna ze stron wniosła odwołanie. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji określi z urzędu, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzy cały materiał dowodowy, a na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego wyda stosowne rozstrzygnięcie. W sprzeciwie od powyższej decyzji działający przez fachowego pełnomocnika skarżący S.K. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, ze szczególnym wskazaniem na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 981/18, którym Sąd uwzględnił sprzeciw skarżącego od kasacyjnej decyzji Wojewody. Mimo tego wyroku Wojewoda zaskarżoną aktualnie sprzeciwem, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] po raz wtóry działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Powiatu. Podejmując zaskarżoną decyzję, Wojewoda przyjął, że projekt budowlany nadal jest niekompletny i powinien (tak jak to przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania odwoławczego) obok głównego obiektu obejmować dwa elementy, o które pragnie ubiegać się inwestor, obejmować tzw. utwardzenie terenu (utwardzenie dojazdu o dojście do budynku) oraz brakujące przyłącza (elektryczny i gazowy), nadto brakujące elementy projektu powinny być też uwzględnione w nazwie inwestycji, a wiec powinno zostać zmodyfikowane podanie (wniosek o pozwolenie na budowę). W ocenie Wojewody rozszerzenie tekstu projektu budowlanego oraz zakresu przedmiotowego podania (o te dwa elementy infrastruktury towarzyszącej budynkowi) o pozwolenie na etapie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne mimo zawartej oceny zawartej w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 981/18. Wojewoda nie zgodził się z poglądem Sądu, że uzupełnienie projektu o te dwa elementy może nastąpić w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż według Wojewody taka zmiana przedmiotu sprawy skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Pełnomocnik wnoszącego sprzeciw na podstawie art. 153 P.p.s.a wywiódł, że aktualnie toczące się postępowanie również zainicjował sprzeciw i dlatego doszło do naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie drugiego ze sprzeciwów: stan prawny w zakresie sprzeciwu, jak również udzielenia pozwolenia na budowę od daty wyrokowania w poprzedniej sprawie to jest od 21 września 2018r. nie uległ zmianie. We wcześniejszym wyroku Sąd stwierdził, że zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z prawem na etapie postępowania odwoławczego nie przekracza zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd nie pozostawił Wojewodzie emu możliwości wchodzenia w polemikę z oceną Sądu i wykazywanie, że wbrew jego stanowisku nie jest możliwe w realiach niniejszej sprawy uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego tak wąskiego (i marginalnego) zakresu inwestycji, jaką jest utwardzenie terenu przed budynkiem oraz zaznaczenie miejsc przyłącza elektrycznego i gazowego. Wola objęcia tych elementów infrastruktury już została jednoznacznie wyrażona przez inwestora choćby w obydwu sprzeciwach, a ukształtowany nią końcowo zakres sprawy budowlanej został przyjęty przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy administracyjnej. Pełnomocnik wnoszącego sprzeciw stwierdził, że "przyjęcie" stanu faktycznego sprawy nie pozostawia organ ponownie prowadzonym postępowaniu powoływania sie na ustalenia faktyczne inne niż wynikające z fazy sądowej, kontrolnej, tzn. przyjęcia. Sąd w poprzednio badanej sprawie wykluczył w poprzednim postępowaniu w realiach niniejszej sprawy naruszenie przepisów postępowania, którego zakres mógłby uzasadniać przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (atomizując, że granice art. 136 K.p.a. wymagają, aby postępowanie wyjaśniające i czynności uzupełnienia projektu dopełnić w II instancji i orzec o istocie sprawy), co stanowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda przyjął, że regulacje Prawa budowlanego wskazujące na materialne przecież warunki dopuszczalności realizacji inwestycji (bo w tych kategoriach należy przecież ocenić kompletność projektu budowlanego złożonego z podaniem), o ile doznały naruszenia (i projekt okazał się kompletny) mogą wpisywać się w konwencję naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję doszło też do naruszenia art. 153 P.p.s.a. gdyż wbrew ocenie prawnej i wskazaniom wynikającym z ww. wyroku WSA w Rzeszowie Wojewoda wydał decyzję kasatoryjną. W piśmie przekazującym sprzeciw Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu wskazując na zasadność argumentacji zawartej w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Postępowanie ze sprzeciwu zostało przez ustawodawcę odrębnie uregulowane w rozdziale 3a działu III P.p.s.a. W postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji administracyjnej zastosowanie mają przepisy o skardze (art. 64b § 1 K.p.a.), co oznacza, że również w tym postępowaniu sąd meriti nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dlatego też, pomimo, że w sprzeciwie w rzeczywistości nie zostały podniesione te zarzuty formalne, które mogą zgodnie z art. 64e P.p.s.a. sprzeciw uzasadniać (a więc nieistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.), obowiązkiem Sądu było dokonanie własnej kontroli zakwestionowanej decyzji, w zakresie i w ramach przyznanej temu Sądowi przez ustawodawcę kognicji. Zdaniem Sądu oceniany w oparciu o powołane przepisy sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy, co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową - w ocenie organu odwoławczego - decyzję, przekazując tę sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było po raz wtóry zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 981/18, którym w wyniku uwzględnienia sprzeciwu S.K. Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydajne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. W ocenie Sądu, kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe i dowodzi zastosowania się do oceny prawnej i wskazań, co do sposobu procedowania w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu Sąd uznał, że: "zakres dostrzeżonych przez organ odwoławczy braków projektu budowlanego był nieznaczny w stosunku do jego objętości, a zatem trudno przyjąć, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Obligowało to organ odwoławczy do dokładnego uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a w szczególności wyjaśnienia z jakiej przyczyny niemożliwym było usunięcie braków postępowania w trybie art. 136 K.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.". W aktualnie zakwestionowanej w trybie wniesienia sprzeciwu decyzji kasacyjnej Wojewoda zasadnie wyjaśnił, dlaczego ponownie wydał decyzje na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Do takiego działania został zobligowany Wojewoda w wyżej powołanym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu aktualnie zakwestionowanej decyzji Wojewoda wskazał na treść art. 33 ust. 1 P.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Nie ulega wątpliwości, że to decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego musi poprzedzać rozpoczęcie procesu budowlanego. Przepis art. 28 ust. 1 P.b. wyraża zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. To bowiem ta decyzja udziela inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia procesu budowlanego oraz zatwierdza projekt budowlany, który z kolei określa parametry projektowanej inwestycji. Organ II instancji w uzasadnieniu aktualnie kwestionowanej decyzji wykazał, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie jest spowodowane brakami postępowania wyjaśniającego, ale brakami wniosku w zakresie określenia kompletności zamierzenia inwestycyjnego. Za niemożliwe organ II instancji uznał wyodrębnienie tak z projektu budowlanego jak i wniosku o udzielenie pozwolenia przyłącza gazowego energetycznego oraz utwardzenia dojścia i dojazdu do budynku, gdyż w przypadku realizacji nowego domu mieszkalnego jednorodzinnego są to niezbędne elementy związane z możliwością realizacji zamierzenia budowlanego mogącego samodzielnie funkcjonować (art. 5 ust. 1 pkt 2 P.b.). Korekta treści wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę, o nowe elementy, które zmieniają treść zamierzenia budowlanego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, gdyż następuje zmiana zakresu przedmiotowego. Okoliczność ta została zauważona przez projektanta (co podkreślił organ II instancji), który na str. 15 i str. 29 projektu budowlanego poczynił adnotacje, że przyłącze gazowe, energetyczne i utwardzenie terenu nie są objęte wnioskiem. Dysponentem zamierzenia inwestycyjnego jest tylko inwestor i to on decyduje o jego ostatecznym zakresie. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., a jego uzupełnienie wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., bowiem nieuzupełnienie wniosku we wskazanym zakresie będzie miało wpływ na wynik postępowania. Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego w sposób ewidentny naruszyłoby przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz rażąco wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która to zasada dotyczy dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2018 r. WSA w Rzeszowie stwierdził, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. obligowało organ odwoławczy do dokładnego uzasadnienia konieczności zastosowania tego przepisu. Sąd przyjął, że organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego nie mógł samodzielnie usunąć dostrzeżonych braków projektu budowlanego. Oznacza to, że nie wykazał zaistnienia przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe wskazuje, że ww. cytowanym wyroku przedmiotem oceny Sądu było ocena zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie wypowiedział się merytorycznie w sprawie i jej stanie faktycznym, co w ocenie wnoszącego sprzeciw zamknęło drogę do jego ponownego ustalenia. Taki pogląd stoi w sprzeczności z art. Wskazał też, na potencjalną możliwość do doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem na etapie postępowania Z tych względów Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] prawa nie narusza. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu wykonano wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2018 r. Tym samym wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., gdyż Wojewoda szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił charakter naruszeń przepisów, co musiało skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. oraz przyczyny, dla których niemożliwym było przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 2 K.p.a. W przedstawionym stanie sprawy Sąd za niezasadne uznał zarzuty sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. W uzasadnieniu projektu noweli z kwietnia 2017 r. podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII Opublikowano: WKP 2018 Mając to wszystko na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.