II SA/Go 915/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 lutego 2018 r., nr LXIV.877.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Ogrodu Botanicznego I. stwierdza nieważność § 2 pkt 5, § 2 pkt 8, § 2 pkt 9 oraz § 6 ust. 1 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. . 1. Dnia 27 lutego 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr LXIV.877.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Ogrodu Botanicznego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej jako u.p.z.p.). 2. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 pkt 5, § 2 pkt 8, § 2 pkt 9, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. c, oraz § 10 ust. 2. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Zdaniem Wojewody w zaskarżonych przepisach, niezgodnie z ustawą i błędnie sformułowano definicje przeznaczenia podstawowego terenu (§ 2 pkt 5, pkt 8 i pkt 9) oraz to, że wbrew ustawie, w uchwale nie określono maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie (§ 6 ust. 1 pkt 3 lit. c). W ocenie Wojewody przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego narusza również § 10 ust. 2 pkt (pkt 1 do 3) na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Wprawdzie Rada może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Tymczasem Rada nie wykazała, że zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Odpowiadając na skargę Miasto wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Przewidziane w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, przy czym skutek ten wymaga stwierdzenia, że naruszenie prawa ma charakter istotny. W kontekście przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie. 4. Odnosząc się w podanym wyżej kontekście do zarzutów dotyczących zawartych w planie definicji (§ 2 pkt 5, § 2 pkt 8 i § 2 pkt 9) sąd podtrzymuje stanowisko wyrażone w poprzednio wydanych orzeczeniach, których przedmiotem były takie same definicje (np. wyroki z dnia 5 grudnia 2018 r., II SA/Go 828/18 oraz SA/Go 872/18), których przyjęto, że przepisy takie naruszają w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Sama zatem ustawa jednoznacznie przesądza o tym, że "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej" określa się w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej". Definicja zawarta w § 2 pkt 8 uchwały jest wprost niezgodna z ustawą. Podobnie, choć nie identycznie, rzecz się ma z dwoma pozostałymi definicjami (§ 2 pkt 5 oraz § 2 pkt 9). Definiowanie obu wskaźników przez posłużenie się terminem "nieruchomość" jest niezgodne z ustawą i zbyt szerokie, gdyż ustawa posługuje się terminami "teren" (por. w szczególności art. 1 ust.1 pkt 2 i ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego nakłada na organ planistyczny odnoszenie ustaleń i wskaźników do "działki" lub terenu", dopuszczając zatem również w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem "działka". Wbrew twierdzeniu organu użycie w rozważanych definicjach terminu "nieruchomość" nie czyni planu przejrzystszym. Zgodnie z definicją zawartą w kodeksie cywilnym nieruchomościami są również stanowiące odrębny przedmiot własności budynki lub budowle i lokale (mieszkalne, użytkowe). Użycie w kwestionowanych definicjach terminu "nieruchomość" oznaczałoby, że przepisy planu, w tym przede wszystkim wskaźniki i parametry, które ze swej istoty odnoszą się wyłącznie do terenów lub działek, a niekiedy wyłącznie działek zabudowanych należałoby odnosić do wszystkich nieruchomości, o co zapewne nie chodziło autorom planu. 5. Również zarzut niezgodności z prawem § 6 ust. 1 pkt 3 lit. c jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej. Rada Miasta dopuściła zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Rację ma zatem Wojewoda, że przepis ten nie stanowi wypełnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ta kwestia, o czym doskonale stronom wiadomo, również została tak rozstrzygnięta w innych orzeczeniach tutejszego sądu. 6. Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody dotyczących § 10 ust. 2. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Rada Miasta w zakwestionowanym przepisie ustaliła, że nie określa się minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Inne warunki zostały określone w § 10 ust. 1 (pkt 1 do 4). Jak przyjął to tutejszy sąd w podobnych sprawach obligatoryjność składników planu nie wiąże się z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że plan miejscowy może nie zawierać wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a zakres ustaleń powinien zostać dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. W zakwestionowanym przepisie znalazły się postanowienia odnośnie scalania i podziału nieruchomości poprzez wskazanie między innymi minimalnych powierzchni wydzielanych działek budowlanych, pominięto zaś szerokość frontu wydzielanych działek oraz parametr kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Podkreślić jednak należy, że § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego stwierdza, że w projekcie tekstu planu zawrzeć należy ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, które powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że wskazane parametry są przykładowymi parametrami dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Zatem sporządzający projekt urbanista mając na uwadze uwarunkowania faktyczne mógł wskazane powyżej parametry pominąć jako nie znajdujące zastosowania. Brak zatem takich zapisów planu nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania i nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p Nawet jeśli takie wyłączenie nie zostało wyraźnie uzasadnione w uzasadnieniu uchwały, wada ta nie ma charakteru istotnego (nie narusza istotnie zasad sporządzania planu, art. 28 ust. 1 u.p.z.p). Jak widać bowiem z treści skargi organ nadzoru poprzestaje wyłącznie na dywagacji prawnej i nie wskazuje, że uwarunkowania terenu sprzeciwiają się wyłączeniu, które przewidzieli planiści znający jego charakterystykę. Mając wskazane wyżej przesłanki na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie, zgodnie z art. 151 wskazanej ustawy skargę oddalił (pkt II wyroku).