I OSK 292/20

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITE292J POLSKIEJ Dnia 15 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1457/18 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r. oddalił skargę L. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W piśmie z 10 grudnia 2013 r. L. J. wniósł, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w N. oznaczoną jako działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.606 m2, wydzieloną pod drogę w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 2009 r. Wnioskodawca wskazał, że ulica K. znajdująca się na wyżej wymienionej nieruchomości, posiada wszystkie cechy drogi publicznej - jest ogólnodostępna i służy nie tylko mieszkańcom położonych przy niej nieruchomości. Starosta N. decyzją z dnia [...] października 2014 r. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za ww nieruchomość w wysokości 546.000,00 zł na rzecz spółki F. Sp. z o.o w upadłości układowej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił w całości decyzję Starosty N. i orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowiącą własność F. Sp. z o.o. w upadłości. Wojewoda wskazał, że teren objęty podziałem nie przewidywał powstania drogi publicznej (gminnej) na spornych działkach i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 455/15, uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych, wskazując, że decyzja organu I instancji wydana została na wniosek L. J., a odszkodowanie przyznano Spółce "S.". Wybór Spółki jako uprawnionej do odszkodowania nie został uzasadniony, organ I instancji wskazał jedynie, że obecnie Spółka ta jest właścicielem wpisanym do księgi wieczystej. Starosta N. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), zwanej dalej także u.g.n. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz L. J. w wysokości 546.000,00 zł za nieruchomość położoną w N., oznaczoną, jako działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha. Organ stwierdził, że w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...], [...] i [...], powstałe w wyniku podziału m. in. działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta N. T. w trybie art. 98 u.g.n., za które w związku z treścią art. 98 ust 3, przysługuje podmiotowi uprawnionemu odszkodowanie. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: L. J., F.. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, Gmina Miasta N. Na skutek wymienionych odwołań Wojewoda [...] wydał trzy różne rozstrzygnięcia: 1) postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez L. J.; 2) decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania F. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej; 3) decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty N. z dnia [...] maja 2016 r. i odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz L. J. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 439/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 440/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania F. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał na brak ustaleń w przedmiocie istnienia interesu prawnego F. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Natomiast w prawomocnym wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 438/17 WSA w Krakowie uchylając decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania wskazał, że stwierdzona prawomocnym wyrokiem wadliwość decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, rozciąga się niejako i rzutuje na całe postępowanie odwoławcze, w tym również na decyzję merytoryczną to postępowanie kończącą. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r.: - w punkcie I uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia [...] maja 2016 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości; - w punkcie II umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie rozpatrzenia odwołania F. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, w imieniu którego występuje syndyk Spółka z o.o. C.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie dotyczy ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust 3 u.g.n. Kluczową kwestią było ustalenie czy w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...], [...] i [...], w wyniku podziału których powstały m. in. działki objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta N. T. w trybie art. 98 u.g.n. Organ wskazał, że dla zaistnienia przesłanki przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n., niezbędne są istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. O tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują zapisy planu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie drogi publicznej należy interpretować tak, jak zostało ono zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę administracji publicznej jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na własność z mocy prawa. Jeżeli natomiast w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi, np. wewnętrzne, przejście ich na własność jednostek samorządu albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej. Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, iż podział nieruchomości nastąpił na podstawie decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] lipca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie wniosku L. J. dla zmiany zagospodarowania terenu położonego w N. obejmującego działki nr [...], [...] oraz część działki nr [...]. W w/w decyzji wskazano, iż wydzielone działki ewidencyjne jako nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej lub przeznaczone pod jej zabudowę, mają dostęp do drogi ogólnodostępnej ulicy K. Wskazaną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia: "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi" w zakres którego miała wchodzić m. in. budowa drogi o szerokości 6m. W obrębie terenu określonego we wniosku liniami rozgraniczającymi wyznaczono m. in. teren obiektów infrastruktury technicznej o pow. ok. 14,7a przewidziany do obsługi komunikacji planowanej inwestycji oraz stanowiący rezerwę terenu pod przyszłe realizacje dróg. Teren określony we wniosku nie był objęty na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia [...] września 2009 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o którą nastąpił podział w/w nieruchomości nie wynika aby wyodrębnione działki pod drogę miały mieć charakter publiczny. Tym samym w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej podział działek brak było dokumentu, który pozwalałby ustalić, iż działki zostały wyodrębnione pod drogę publiczną. W związku z powyższym, Wojewoda [...] stwierdził, że skoro działki objęte wnioskiem L. J. nie zostały przejęte w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., to tym samym w niniejszym przypadku nie ma zastosowania dyspozycja art. 98 ust. 3. Powyższe oznacza, iż wszczęte i prowadzone dotychczas w tym trybie postępowanie odszkodowawcze jest bezprzedmiotowe, co oznacza, iż winno być umorzone. Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do F. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w N. organ odwoławczy wskazał, że to L. J. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania w oparciu o który wszczęte zostało przedmiotowe postępowanie. Zaskarżona decyzja Starosty N. rozpatruje wniosek L. J., dotyczy jego praw i obowiązków i w żaden sposób nie odnosi się do praw i obowiązków odwołującej spółki. L. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...], domagając jej uchylenia w zakresie punktu I oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Sąd I instancji przychylił się do poglądu, że F. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej nie posiadał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą umorzono postępowanie wywołane wnioskiem L. J. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za sporną nieruchomość w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W sprawie bezsporne jest, że działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 2009 r., dokonanego na wniosek L. J.. W decyzji podziałowej nie podano, które działki przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe, a które pod drogę obsługującą nowopowstałe działki. Jako podstawę prawną decyzji wskazano jedynie przepisy art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) oraz § 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663). Podano również, że nieruchomość dla której został sporządzony projekt podziału, "objęta jest ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2007 r. dla inwestycji: budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z urządzeniami budowalnymi, jak w załączniku graficznym". Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w związku z opisaną wyżej decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zdaniem WSA, w związku z jednoznacznym brzmieniem art. 98 ust.1 i 3 u.g.n., to z decyzji podziałowej musi wynikać, iż wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, droga wewnętrzna, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uwzględniając powyższe Sąd i instancji uznał, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 u.g.n. Decyzja podziałowa nie wywołała skutku rzeczowego, czyli nie przeniosła prawa własności działek na gminę. Świadczy o tym z jednej strony treść samej decyzji w której nie ma mowy o przeznaczeniu działek pod drogę publiczną, z drugiej w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nie ujęto gminy jako właściciela. Także w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 2008 r. projekcie budowlanym jest mowa o budowie "wewnętrznej drogi osiedlowej" (str. 3 projektu). Nawet w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego N. T. uchwalonym w dniu [...] maja 2014 r. przewidziano, że przedmiotowe działki znajdują się w terenie o symbolu KDw16- drogi wewnętrzne. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób również pominąć, że sam skarżący czuł się właścicielem ww. działek, za czym przemawia rozporządzenie nimi jak swoją własnością, tj. wniesienie ich tytułem aportu do spółki w 2010 r. Dowodzi to pewnej niekonsekwencji w postawie skarżącego. WSA podzielił również stanowisko organu, że nie można mówić o podobieństwie rozpatrywanej sprawy do sprawy nr 22531/05Bugajny i inni... przeciwko Polsce, rozstrzygniętej orzeczeniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. Nie tylko bowiem wyrok ten zapadł na gruncie odmiennego stanu prawnego (inne brzmienie art. 98 u.g.n.), ale też faktycznego. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, stąd organ II instancji prawidłowo umorzył postępowanie uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. J. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą: • na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi, • na bezzasadnym przyjęciu, że zawarcie umowy, której przedmiotem są działki przeznaczone pod drogi, po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, wyłącza możliwość zastosowania tych przepisów, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez uznanie, że organy w sposób dokładny i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zebrały materiał dowodowy, w sytuacji gdy zaniechano podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechano ustalenia czy działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych, 2) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. w istocie dokonał merytorycznej oceny żądania skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną syndyk masy upadłości F. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw stwierdzić należy, że nie są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela (wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie – por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11) pogląd, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działek gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. To z treści decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy słusznie zatem kontrolowany sąd przyjął, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania w oparciu o ust. 3 art. 98 u.g.n. skoro w decyzji podziałowej nie zapisano, by którakolwiek z wydzielonych działek przeznaczona była pod drogę publiczną. Brak w niej nawet rozróżnienia które działki przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe, które pod drogę. Także z pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, by sporne działki miały charakter ogólnodostępnych, połączonych z siecią dróg publicznych. Sąd I instancji słusznie powołał się w tym względzie na zatwierdzony decyzją projekt budowlany, w którym mowa jest wyłącznie o wewnętrznej drodze osiedlowej. Także zapisy decyzji o warunkach zabudowy nie wskazują na publiczny charakter ciągu komunikacyjnego. Analiza dostępnych w aktach map oraz zdjęć nie pozwalała również, co słusznie zauważył sąd I instancji, na wyprowadzenie wniosku, że powstały na skutek decyzji podziałowej ciąg komunikacyjny służy obsłudze komunikacyjnej nieograniczonej liczby działek. Z tego też względu nie mógł skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci norm art. 7, i art. 77 K.p.a. W pierwszej kolejności wskazać jednak należało, że zarzut ten został częściowo wadliwie skonstruowany. Nie spełnia bowiem formalnych wymogów wskazanie na naruszenie przepisu art. 77 K.p.a. bez określenia konkretnej jednostki redakcyjnej w sytuacji gdy składa się z czterech paragrafów. Sąd II instancji nie ma prawa ich formułować za autora kasacji. Z kolei zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. sformułowano w sposób nazbyt lakoniczny, nie precyzując konkretnych czynności, których dokonania zaniechano przy ustalaniu istotnych dla sprawy faktów. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość przyjętej interpretacji przepisu art. 98 ust.3 u.g.n. Sąd I instancji słusznie przyjął, że z zacytowanej normy wynika, iż przyznanie odszkodowania może nastąpić wyłącznie wówczas gdy działki gruntu wydzielono pod drogi publiczne. O takim statusie ciągów komunikacyjnych decydują w pierwszej kolejności jak słusznie podkreślił kontrolowany Sąd postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). W niniejszej sprawie nie stwierdzono, by spornym działkom został nadany taki status w którymś z dokumentów. Sąd I instancji uwzględnił także, że dokonując oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę istotne znaczenie przyznać należy nie tylko administracyjnej kwalifikacji, ale także zasadom jej użytkowania i dostępności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie przyjmowano, że jeśli drogi są połączone z siecią dróg publicznych, nieprzeznaczono ich do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz mają charakter ogólnodostępnych, służących nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, to wówczas należy również zaliczyć je do dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia miały także i ten aspekt na względzie, kontrolowany sąd dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego także pod tym kątem, na co zwrócono już uwagę w niniejszym uzasadnieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość należy rozumieć jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego, a więc sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to w szczególności brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. Komentarz do K.p.a. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str 422). Umorzenie postępowania to niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej, wynikający z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Brak ten oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, co obliguje organ do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w sposób inny niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (vide: W Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r., P.M. Przybysz, komentarz do art. 105 K.p.a. (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, 2014 r.). Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe m.in. gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 K.p.a., lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel w Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El 2016). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno by prowadzone. Jeżeli bowiem strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pod red. H. Knysiak-Sudyki - Lex; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck - B. Adamiak, J. Borkowski, s. 564; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, J. Wegner - Lex; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 10 stycznia 1988 r. SA/Wr 957/88 - opubl. ONSA 1989/1/22, Lex nr 10048; wyrok NSA z 27 września 2017 r. II OSK 135/16 - Lex nr 2411915). Powyższe stanowisko nie jest jednak jednolite w judykaturze sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, organ stwierdzając, że w sprawie nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98 ust.3 u.g.n. winien, co do zasady, wydać rozstrzygnięcie merytoryczne oddalające wniosek. Jak zaznaczono powyżej brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., jak wadliwie przyjął sąd I instancji. Tym niemniej, skoro decyzja oddalająca wniosek, jak i decyzja umarzająca postępowanie skutkują w istocie nieuwzględnieniem żądania strony, przyjąć należało, że zaistniałe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy oceniany na płaszczyźnie materialnych uprawnień wnioskodawcy i nie uzasadniało tym samym uchylenia kontrolowanej decyzji. Skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.