II OSK 135/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Anna Łuczaj (spr.) del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 439/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w K. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 439/15, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych przy obiekcie. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania przez M. K. robót budowlanych (wykonanie rampy i parkingu) przy obiekcie położonym przy ul. G. [...] w K. (pawilon handlowy "B.") na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...] i [...], obręb Z.. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że w dniu 15 lutego 2000 r. M. K. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w K. zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a zgłoszenie to przyjęte zostało bez sprzeciwu, co Starosta K. stwierdził pismem z dnia 2 marca 2000 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. orzekł o nieważności tego pisma uznając, że część robót objętych dokonanym zgłoszeniem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. zobowiązał M. K. do dostarczenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych wraz z ich inwentaryzacją budowlaną. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej dokumentacji organ decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nakazał M. K. dokonanie rozbiórki pasa parkingu o określonej szerokości i długości w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził w dniu 3 marca 2011 r. oględziny, w toku których stwierdził istnienie na ww. posesji nr [...] dobudowanych do pawilonu handlowego "B." rampy rozładunkowej od strony budynku mieszkalnego nr [...] i rampy dla osób niepełnosprawnych oraz wybrukowanego kostką betonową parkingu od strony frontowej pawilonu. Do protokołu sporządzonego z oględzin dołączona została mapka z naniesionymi odległościami rampy rozładunkowej od budynku nr [...] usytuowanego przy ul. G. w K., wynoszącymi 7,30 m do 7,50 m. Ponadto do akt sprawy dołączono dokumentację zdjęciową oraz dwie notatki służbowe, w tym notatkę z dnia 15 września 2011 r., w której zapisano, że rampa rozładunkowa została naprawiona poprzez usunięcie nawierzchni z blachy ryflowanej i wykonanie gładkiego betonu o niskiej akustyczności, a ponadto wydzielono strefę dostawy towarów poprzez oznakowanie na nawierzchni parkingu, ograniczając tym samym miejsce parkowania pojazdów na odległość 10 m od budynku nr [...]. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w toku oględzin przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej ul. G. [...] w K. nie wnieśli uwag do robót wykonanych wewnątrz budynku i podjazdu dla osób niepełnosprawnych, a zażądali rozebrania rampy rozładunkowej. Uwzględniając powyższe okoliczności Powiatowy Inspektor decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej rampy i parkingu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku podjętych ponownie czynności organ I instancji przeprowadził w dniu 27 sierpnia 2012 r. oględziny, podczas których stwierdzono, że rampa i parking są nadal użytkowane, rampa ma nawierzchnię z gładkiego betonu i wydzielona została przy niej strefa dostaw z oznakowaniem i tablicą na ścianie o zakazie parkowania. Bezpośrednio przy strefie dostaw parkowane są samochody osobowe w ilości do ośmiu sztuk. Po dokonaniu tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakazał M. K. rozebranie rampy do rozładunku towarów znajdującej się przy bocznej ścianie pawilonu handlowego od strony działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] [...], obręb Z.. Organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując m.in. na nieprawidłową podstawę prawną uchylonego orzeczenia. Uzasadniając umorzenie postępowania w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że roboty budowlane związane z wybudowaniem rampy i parkingu zostały wykonane poprawnie, co potwierdza również przedłożone w toku postępowania orzeczenie techniczne. W związku z powyższym dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie jest bezcelowe, bowiem nie ma podstaw dla podjęcia decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ustawy Prawo budowlane, zatem zasadne jest jego umorzenie. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa ul. G. [...] w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że fakt, iż decyzja Starosty Powiatowego w K. z dnia 2 marca 2000 r. przyjmująca zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2003 r. nie oznacza, że zrealizowane w oparciu o nie roboty budowlane uznać można za samowolę budowlaną, lecz powoduje konieczność oceny przedmiotowych robót w trybie przewidzianym w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Istotą tej regulacji jest stwierdzenie, czy wykonane w trakcie realizacji inwestycji roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za zaistniały stan (nawet jeżeli jest to stan samowoli budowlanej). W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy sprawy jest wystarczający do podjęcia decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 marca 2011 r. dowodzi w sposób jednoznaczny położenia przedmiotowej rampy oraz utwardzenia terenu będącego parkingiem. Z załącznika graficznego do protokołu wynika, że rampa usytuowana jest w granicy z działką sąsiednią w odległości ponad siedmiu metrów od budynku należącego do skarżącej Wspólnoty. Z tego samego załącznika wynika, że utwardzenie działki przy obiekcie położonym przy ul. G. [...] wykonane jest w odległości od budynku skarżącej wspólnoty nie mniejszej niż odległość rampy od tego budynku. Zgodnie zatem ze sporządzonym protokołem utwardzenie od sąsiedniego budynku jest oddalone o co najmniej 7,5 m. Fakt ten nie jest kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 27 sierpnia 2012 r. dowodzą, że z utwardzonego placu wydzielono "strefę dostaw", na której obowiązuje zakaz parkowania. Podczas oględzin stwierdzono również omyłkę w oznaczeniu nr budynku tj., że na obiekcie zamieszczono tabliczkę z nr [...] zamiast [...]. W ocenie organu nie ma żadnych podstaw, aby zdjęć dołączonych do akt sprawy w dniu 15 września 2011 r. nie traktować jako pełnowartościowego materiału dowodowego ilustrującego stan rzeczywisty na działce objętej inwestycją. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że strefa wydzielona z utwardzenia objęta zakazem parkowania jest szersza niż szerokość rampy rozładunkowej - a ta zgodnie z inwentaryzacją i orzeczeniem technicznym o stanie technicznym wykonanych robót opracowanymi przez uprawnioną osobę wynosi 3,5 m. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie tych dowodów można jednoznacznie stwierdzić, że utwardzenie stanowiące parking jest usytuowane w odległości ponad 10 metrów od budynku należącego do skarżącej Wspólnoty i ponad 3,5 m od granicy z działką sąsiednią, przy czym działka sąsiednia nr [...] - jak wnika z wypisu z rejestru gruntów - nie jest działką budowlaną lecz drogową. Nie ma podstaw, aby tą część utwardzenia, która jest wyłączona spod możliwości parkowania traktować jak parking. Została ona bowiem przeznaczona na inne cele niż parkowanie pojazdów. Ewentualne nieprzestrzeganie zakazu parkowania przez klientów sklepu mieszczącego się w budynku nie może dowodzić innej kwalifikacji. Konfrontując stan faktyczny sprawy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził, że do naruszenia tych przepisów nie doszło. Nie można bowiem mówić o naruszeniu przepisów ww. rozporządzenia dotyczących usytuowania obiektu na działce poprzez wykonanie przedmiotowej rampy rozładunkowej w granicy działki, skoro usytuowana jest w granicy z działką drogową (ustanowione w rozporządzeniu wymagania dotyczą odległości od działek budowlanych). Jeżeli natomiast chodzi o wykonanie przedmiotowego parkingu to usytuowanie na nim miejsc postojowych jest zgodne z § 19 ww. rozporządzenia. Miejsca postojowe, których na terenie inwestycji nie można wydzielić w liczbie większej niż 60 (czego dowodzi chociażby znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania terenu opatrzony nr [...]) znajdują się bowiem w odległości ponad 10 metrów od budynku należącego do skarżącej Wspólnoty. W tych okolicznościach nie ma podstaw do określenia jakichkolwiek działań naprawczych w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia 15 lutego 2000 r. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. organ wskazał, że przed wydaniem decyzji strona skarżąca była powiadomiona o zamiarze wydania zaskarżonej decyzji i mogła się wypowiedzieć co do prowadzonego postępowania, miała możliwość wzięcia czynnego udziału w dokonywanych czynnościach dowodowych, znała zgromadzony materiał dowodowy i korzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych. W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. G. [...] w K. zarzuciła naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze uznawanie określonych założeń za prawdziwe, bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona co skutkowało wzajemną sprzecznością istotnych ustaleń organu; nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 48 Prawa budowlanego; nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu i niezapoznanie przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym sprawy; nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, bezspornie istnieje sprawa administracyjna mogąca być przedmiotem postępowania; nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji, brak wskazania konkretnej podstawy prawnej, która legła u podstaw negatywnie rozpatrzonego wniosku i brak wskazania, który z warunków zgodności (przewidzianych przez prawo) nie został spełniony; nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastąpienie pierwotnej (korzystnej) decyzji, nową (negatywną) decyzją w oparciu o zasadniczo ten sam stan faktyczny sprawy; nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. i złamanie unormowanej tymi przepisami zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. Sąd postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z akt spraw o sygnaturach: II SAB/Wr 4/12 oraz II SA/Wr 297/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania przez właściwy w sprawie organ, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej zastosowane – w sposób legalny – dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego, istniejącej w obowiązującym porządku prawnym. Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że wykonane przez M. K. roboty budowlane polegające na wykonaniu rampy rozładunkowej oraz utwardzeniu nawierzchni parkingu nie spowodowały stanu niezgodności z prawem. Do takich stwierdzeń uprawnia treść protokołów dokumentujących czynności oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz przedłożone przez inwestora w toku postępowania opracowanie, stanowiące inwentaryzację wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym stwierdzającym ich stan techniczny, sporządzone przez osobę uprawnioną – inżyniera budownictwa o specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Ww. roboty objęte były zgłoszeniem zamiaru ich wykonania przyjętym bez sprzeciwu przez właściwy organ. Okoliczność ta wyłącza możliwość kwalifikowania wykonanych robót jako zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, mimo późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego pisma Starosty K. z dnia 2 marca 2000r. Sąd zaakceptował stanowisko organów, że należało zastosować procedurę określoną w przepisach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, bowiem nie zaistniały warunki do orzekania w trybie art. 48 tej ustawy. Dokonane w sprawie ustalenia uprawniały organy do stwierdzenia poprawności technicznej zrealizowanych robót i uznania, że nie naruszają one przepisów ustawy i techniczno-budowlanych, w tym norm odległościowych od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania o kwestiach należących do sfery prawa cywilnego czy ochrony środowiska np. uciążliwości powodowanej prowadzoną przez inwestora działalnością handlową, czy norm hałasu. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania zasadności podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego. Organy nie uchybiły również przepisom art. 48 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, ani art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 k.p.a. Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. G. [...] w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 48 i art. 49 w zw. z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego dokonując oceny legalności robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia wyeliminowanego później z obrotu prawnego, jest zwolniony z obowiązku badania zgodności tych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, b) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr [...]0, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia wyeliminowanego później z obrotu prawnego, sprzeczne z miejscowym planem nie powodują stanu niezgodności z prawem, c) art. 48 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestor wykonujący roboty budowlane wbrew decyzji organu administracji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na ich sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego nie może być uznany za działającego w warunkach samowoli budowlanej, d) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że samo przedstawienie określonych dokumentów przez inwestora może doprowadzić wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, e) art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wadliwie dokonane zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wyeliminowane później z obrotu prawnego, może być utożsamiane z właściwym pozwoleniem na budowę wyeliminowanym później z obrotu prawnego i uzasadniać tym samym brak możliwości uznania inwestora za działającego w warunkach samowoli budowlanej, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy art. 105 k.p.a. poprzez uznanie postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy istniała sprawa administracyjna, która powinna była być rozpoznana merytorycznie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, b) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli i niewłaściwe uznanie, że zebrane w postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego dowody były wystarczające do uznania, że budowa wykonana została zgodnie z prawem, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia sprawy, c) art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy art. 8 k.p.a., który konstytuuje zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz art. 11 k.p.a., który konstytuuje zasadę przekonywania oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., polegającego na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przez organy I i II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, d) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a w szczególności takich, jak brak zbadania przez organy zgodności wykonanych przez inwestora robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak zbadania przyczyn rozbieżnej oceny niezmiennego stanu faktycznego przez organy określające w roku 2014 działania inwestora jako samowolę budowlaną a w roku 2015 takiego określenia odmawiające, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd pominął w swoich rozważaniach fakt, że inwestorka nabyła nieruchomość, która graniczyła bezpośrednio z nieruchomością strony skarżącej, wpisaną od [...] czerwca 1998 r. do rejestru zabytków ówczesnego województwa wałbrzyskiego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją nr [...] jako dobro kultury dom mieszkalny położony w K. przy ul. G. [...] i [...]. Z tych przyczyn ochronie prawnej jako budowla o dużej wartości architektonicznej podlegała nie tylko sama substancja budynku, ale i jego otoczenie. W 1999 r. inwestorka zwróciła się do Burmistrza Miasta K. z prośbą o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę pawilonu handlowego przy ul. G. nr [...] w K.. Decyzją z dnia [...] października 1999 r. Burmistrz odmówił inwestorce ustalenia takich warunków z uwagi na ich sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji dzielnicy staromiejskiej dla miasta K.. W tych okolicznościach inwestorka, mając w ocenie skarżących pełną świadomość, iż z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z planem miejscowym nie uzyska pozwolenia na budowę, dokonała w dniu 15 lutego 2000 r. zgłoszenia przedmiotowych robót. Organy nadzoru nigdy nie weryfikowały, czy inwestor spełnia przesłanki postępowania legalizacyjnego oraz czy jego działanie nie zmierzało do obejścia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Po pierwsze, zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Podkreślić należy, że celem postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie legalizacyjne winno służyć przywróceniu stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego winien ustalić i rozważyć, czy w danej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Decyzje zaś na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, winny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 artykułu 51 do sytuacji, gdy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do art. 50 ust. 1 tej ustawy oznacza, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy odnosi się również do przypadków, gdy roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przypomnieć też należy, iż postępowanie naprawcze ( legalizacyjne ) jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wydanie takiej decyzji jest uzasadnione, jeśli istnieją możliwości zalegalizowania samowoli. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie legalizuje samowoli i nie rozstrzyga jeszcze o losie samowoli budowlanej. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie legalizacyjne można zakończyć wydaniem decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych nie rozstrzyga bowiem o losie samowoli budowlanej – pozostawia samowolę budowlaną "w zawieszeniu". W postępowaniu legalizacyjnym nie jest możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, stosowanych odpowiednio z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powyższych przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 - ONSAiWSA 2007/6/132). Nawet stwierdzenie, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne ( zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane. W niniejszej sprawie doszło do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej ( utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy), która nie rozstrzyga o losie zrealizowanych robót budowlanych. Nadto postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek zakwestionowania przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. G. [...] w K. legalności robót budowlanych i strona skarżąca ma interes prawny w uzyskaniu merytorycznej decyzji w sprawie przedmiotowych robót budowlanych. M. K. w dniu 15 lutego 2000 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę określając zakres robót budowlanych: wyburzenie ścianek działowych, wyburzenie tarasu, wykonanie nawierzchni na parkingu, podjazdu dla niepełnosprawnych i rampy wyładowczej. Organ uznał, że powyższe roboty nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia i pismem z dnia 2 marca 2000r. na podstawie art. 30 ustawy - Prawo budowlane poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciwu. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. stwierdził nieważność tego pisma. W tej sytuacji roboty budowlane utraciły wymaganą prawem zgodę administracyjną na ich realizację i koniecznym było przeprowadzenie postępowania naprawczego (art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane) celem oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i ewentualnego określenia, jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć należy, iż w aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania – urządzenia terenu istniejącego parkingu, a nadto z powyższego wniosku inwestora zdaje się wynikać, że inwestor przedłożył projekt budowlany w 3 egzemplarzach. Podkreślić też należy, iż "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, dotyczy nie tylko przepisów tej ustawy, lecz także norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym danej sprawy. Wprawdzie z regulacji dotyczących postępowania naprawczego wprost nie wynika, że dla rozstrzygnięcia konieczne jest zażądanie od inwestora przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w razie braku planu miejscowego, to jednak – w sytuacji, gdy dana budowa (roboty budowlane) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - należy mieć na uwadze przepisy regulujące wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę. A mianowicie, jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...). Postępowanie naprawcze nie może stanowić "narzędzia" do obejścia przepisów prawa. Skoro zatem wydanie pozwolenia na budowę wymaga sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, to postępowanie naprawcze, mające na celu legalizację budowy ( robót budowlanych) zrealizowanej bez pozwolenia na budowę – mimo, że budowa ( roboty budowlane) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę – nie może "pomijać" oceny zgodności budowy (robót budowlanych) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji zaś braku miejscowego planu na terenie, na którym zrealizowano budowę (roboty budowlane) zachodzi konieczność przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca w skardze do Sądu pierwszej instancji podnosiła, że przedmiotowe roboty budowlane są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją Burmistrz Miasta K. z dnia [...] października 1999r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę pawilonu handlowego przy ul. G. [...] w K.. Sąd pierwszej instancji obciążał obowiązek wypowiedzenia się, czy i jakie znaczenie posiada ta decyzja i przywołany przez stronę plan miejscowy dla oceny przedmiotowych robót budowlanych, podobnie jak i podnoszone przez skarżącą Wspólnotę wpisanie budynków przy ul. G. [...] i [...] do rejestru zabytków. Poza sferą organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji pozostało rozważenie kwestii, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy w braku planu miejscowego inwestor ma obowiązek przedstawić decyzje o warunkach zabudowy. W tej sytuacji rację ma strona skarżąca, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W szczególności w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty dotyczące przedmiotowej inwestycji, tak dotyczące M. K. jak i J. Sp. z o.o. w P., w tym decyzja Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 2005r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę obiektu sklepu "B." przy ul. G. [...] w K.. Na powyższą decyzję powołano się w przedłożonym w niniejszej sprawie "Orzeczeniu o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych dla parkingu, podjazdu dla osób niepełnosprawnych oraz rampy", sporządzonym przez inż. J. M. Orzeczenie to stanowiło podstawę oceny przedmiotowych robót budowlanych przez organy obu instancji. Dokumenty składane zarówno przez M. K. jak i J. Sp. z o.o. w P. rodzą pytanie o faktycznego inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.