VII SA/Wa 2897/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 rok oddala skargę Rada Powiatu w [...] uchwałą z [...] września 2017 r., na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2016.814 ze zm.) oraz art. 130a ust. 2a i ust.6 ustawy z 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2017.1260 ze zm.- dalej p.r.d.) ustaliła wysokość opłat: w § 1 za usunięcie pojazdu z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez Starostę [...]; w § 2 za jedną dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę [...]; w § 3 kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu. W § 5 wskazała, że z dniem wejścia w życie uchwały traci moc uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia [...] września 2016r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Natomiast w § 6 podała, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (pkt 1) i wchodzi w życie z 1 stycznia 2018r. (pkt 2). Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w [...] zarzucając rażące naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przekroczenie kompetencji określonej w tym przepisie, polegające na ustaleniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na poziomie znacząco odbiegającym od rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat [...] na podstawie umowy zawartej przez organ z firmą zewnętrzną. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały i wskazał, że przyjęte stawki opłat ustalono na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772). Stawki określające wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ustalono w granicach określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. Zdaniem Prokuratora uchwała rażąco narusza art. 130a ust. 6 p.r.d. bowiem przyjęte stawki opłat i kosztów ustalono na podstawie innych okoliczności niż przesłanki ustawowe i niezgodnie z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez Powiat [...]. Skarżący zaznaczył, że [...] grudnia 2017 r. Powiat [...] zawarł umowę z [...] – [...] o realizację zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. W § 7 ust. 1 pkt 1przyjęto, iż wykonawca za usuwanie (dojazd, załadunek, transport, rozładunek) pobierze określoną w umowie opłatę. Wskazane w umowie koszty są znacznie niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Prokurator przytoczył art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i podkreślił, że zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Odczytanie art. 130a ust. 6a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię (wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16, LEX nr 2203389, por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Bd 791/17, LEX nr 2445136, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1314/17, LEX nr 2449549). Rada Powiatu naruszyła zatem art. 130a ust. 6 p.r.d. nie uwzględniając wymienionych kryteriów. Organ nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu, jak również kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Zdaniem skarżącego, naliczanie opłat za samo odstąpienie od usunięcia pojazdu jest znacznym przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia bowiem prawo drogowe w art. 130 a ust 6 wyraźnie określa, iż koszty ponoszone przez rady powiatu związane są z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów a nie z odstąpieniem od ich usunięcia. Stawki opłat w zaskarżonej uchwale zostały zatem określone arbitralnie i są niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonując kontroli niniejszej sprawy przy uwzględnieniu powyższych kryteriów Sąd nie dopatrzył się naruszenia skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Na wstępie podkreślić należy, że materialnoprawną podstawę stanowił art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z tym którym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość wspomnianych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b Prawa o ruchu drogowym). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem mechanizmu waloryzacji wskazanego w art. 130a ust. 6b w/w ustawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zapisów kontrolowanej uchwały. Jak wynika z akt sprawy Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d., które stanowiło podstawę ustalenia stawek opłat wymienionych w § 1, 2 i 3 zgrupowanych w trzech kategoriach dla siedmiu rodzajów pojazdów każda. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Rada działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z przepisów powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ww. rozporządzenia i nie doszło do jej przekroczenia. Przepis art. 130 a ust. 6 ww. ustawy stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań i nie mogą być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania omawianych opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań przewiduje uznanie administracyjne. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną uchwałę Rada nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Na uwadze mieć bowiem trzeba, że zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, nie mogła zostać spełniona bez uwzględnienia przyszłych umów zawieranych przez Powiat z podmiotami świadczącymi usługi holowania i parkowania pojazdów usuniętych z drogi. Nie można pominąć, że Rada podejmuje uchwałę zawsze z wyprzedzeniem, nie jest zatem w stanie przewidzieć i ściśle określić rzeczywistych kosztów jakie Powiat będzie zobowiązany ponosić w przyszłości. Oczywiste jest, że przyjęcie stawek w za niskiej wysokości może wywrzeć skutek odwrotny w postaci wręcz uniemożliwienia realizacji zadań, o których mowa we wskazanym przepisie, choćby związaną z trudnościami w wyłonieniu wykonawcy. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że przy określaniu wysokości przedmiotowych stawek Rada musi uwzględnić ponadto, że koszty części sholowanych i przechowywanych pojazdów, których właścicieli nie można ustalić, jak i w przypadku bezskuteczności egzekucji administracyjnej obciążają wyłącznie Powiat. Na potwierdzenie powyższego Rada załączyła wykaz dochodów i wydatków za holowanie i parkowanie za 2017r. oraz część 2018r. (1.01.- 31.10), w którym wydatki przewyższają uzyskane dochody. Pojazdy są często przechowywane na parkingu przez wiele miesięcy a nawet lat lub nie są w ogóle odbierane, co generuje koszty ponoszone wyłącznie przez Powiat. W przedstawionej sytuacji, zdaniem Sądu, Rada zobowiązana w przywołanym przepisie również do sprawnej realizacji zadań związanych zarówno z usuwaniem jak i przechowywaniem pojazdów działając w ramach upoważnienia ustawowego, w racjonalnych granicach ustaliła wysokość tych opłat. Część środków uzyskanych z tytułu usunięcia pojazdów będzie mogła być przeznaczona na pokrycie kosztów przechowania pojazdów. Podkreślić trzeba, że ustawodawca w omawianym art. 130 a ust. 6 ww. ustawy nie posłużył się terminem "rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, wskazując tylko, że nie mogą one być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu. Nie budzi także wątpliwości Sądu, wbrew zarzutom skargi, że uprawnienie do określenia opłaty za odstąpienie od usunięcia pojazdu wynika jednoznacznie z art. 130 a ust. 6 w zw. z art. 130 a ust. 2 a tej ustawy. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.