III OSK 1329/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 365/18 w sprawie ze skargi K. T. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 365/18, po rozpoznaniu skargi K. T. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) dalej w skrócie u.s.g., bowiem w głosowaniu nad jej uchwaleniem brała udział osoba, która z mocy samego prawa podlegała wyłączeniu. Podkreślono, że bezspornym jest w sprawie, iż A. L. była radną i jednocześnie pracownikiem przekształcanej szkoły. Radna brała udział w pracach związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały i głosowała nad jej uchwaleniem. Potwierdza to lista obecności radnych Rady Gminy [...] na sesji w dniu 12 kwietnia 2018 r. (w dniu podjęcia uchwały). Udział w głosowaniu dotyczył interesu prawnego radnej A. L.. Głosowanie radnej w tej sytuacji pozostawało w oczywistej sprzeczności z wyrażonym w art. 25a u.s.g. zakazem i świadczyło o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Gminy [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25a u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że udział radnej A. L. w głosowaniu nad skarżoną uchwałą stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje nieważność uchwały podczas gdy wynik głosowania świadczy o tym, iż udział w tym głosowaniu ww. radnej, która powinna była się wyłączyć od głosowania, nie miał wpływu na podjęcie uchwały. W tej sytuacji należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. K. T. wyjaśniła, że argumenty podniesione przez nią w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w chwili obecnej nie są zasadne. Wprawdzie podczas głosowania nad zaskarżoną uchwałą uczestniczyła radna – pracownik szkoły, jednak oddany przez nią głos nie miał znaczenia dla podjęcia uchwały, bowiem także bez jej uczestnictwa w głosowaniu uchwała zostałaby podjęta. Podniesiono, że obecnie - po upływie kilku lat od podjęcia uchwały - przedmiotowa szkoła nie funkcjonuje, a budynek jest niewykorzystany i stoi pusty. W całej gminie jest ok. 20 dzieci mogących uczyć się w klasach pierwszych, tym samym funkcjonowanie przekształconej szkoły nie ma racji bytu. Wszystkie dzieci uczęszczają do szkoły w [...] lub innych na terenie powiatu. Z powyższych względów mając na uwadze dobro mieszkańców, K. T. przychyliła się do stanowiska Rady Gminy [...] przedstawionego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 25a u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że udział radnej A. L. w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą stanowi istotne naruszenie prawa i spowodował konieczność unieważnienia uchwały. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie skoro wynik głosowania nad projektem uchwały nie zależał od głosu radnej A. L., to brak jej wyłączenia od tego głosowania należy traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przepis ten został w tej sprawie prawidłowo zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g. należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (tak też NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13, opubl. w Lex nr 1336304; NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21, opubl. w Lex nr 3229140). Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g. istnieje więc wówczas, gdy między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego radnego (radnej) istnieje związek o charakterze materialnoprawnym polegający na tym, że akt stosowania tej normy wyrażony w drodze uchwały będzie miał wpływ na sytuację tej radnej. Skoro radna A. L. była pracownikiem przekształcanej szkoły, to jej udział w głosowaniu nad uchwałą dotycząca przekształcenia tej szkoły niewątpliwie spełnia przesłankę sprowadzającą się do tego, że taka uchwała dotyczyła jej indywidualnego i konkretnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13, opubl. w Lex nr 1336304). Ponadto art. 25a u.s.g. wykluczający z udziału w głosowaniu radnej, wobec której projekt głosowanej uchwały dotyczy jej interesu prawnego nie wskazuje, aby to wykluczenie było uzależnione od sposobu głosowania tej radnej lub innych radnych. Tym samym dla uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa nie ma znaczenia, czy udział radnej miał czy nie miał decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania i podjęcie uchwały. Należy stwierdzić, że także w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym wobec kategorycznej treści art. 25a u.s.g. udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13, opubl. w Lex nr 1336304; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21, opubl. w Lex nr 3229140; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3086/18, opubl. w Lex nr 2689968; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11). W takiej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w związku z istotnym naruszeniem prawa taka uchwała jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W głosowaniu mogą bowiem brać udział tylko radni nie podlegający wyłączeniu. Nie można uznać za zasadne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby udział radnej mimo wyłączenia wynikającego z art. 25a u.s.g. stanowił jedynie nieistotne naruszenie prawa. Udział radnej w głosowaniu na uchwałą rady gminy dotyczącą jej interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie to stanowi uchybienie, które z uwagi na swą istotę może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Nie jest to naruszenie nieistotne, które nie skutkowało jakąkolwiek ingerencją w uchwałę objęta kontrolą sądową. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie doprowadziłoby do zdegradowania znaczenia art. 25a u.s.g., ponieważ w przypadku głosowania radnego nad projektem uchwały dotyczącym jego interesu prawnego należałoby takie zachowanie radnego uznać za nieistotne naruszenie prawa, za wyjątkiem przypadku, gdyby liczna głosów "za" danym projektem uchwały i "przeciw" temu projektowy była dokładnie równa i dopiero głos takiego radnego miałby przesądzające znaczenie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.