II OSK 3086/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1821/17 w sprawie ze skargi Ł. L. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Dzielnicy [...] na rzecz Ł. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1821/17, uwzględniając skargę Ł. L., stwierdził nieważność uchwały Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] m.st. Warszawy Ł. L. (zwanego dalej skarżącym) z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Ł. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu dwie skargi na ww. uchwałę Rady Dzielnicy. Pierwszą ze skarg skarżący wniósł w dniu 12 lipca 2017 r. (w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1089/17), a drugą, rozpoznawaną w niniejszej sprawie, w dniu 2 sierpnia 2017 r. (poprzednia sygn. akt II SA/Wa 1184/17). Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił rozpoznawaną w niniejszej sprawie skargę z dnia 2 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej: "P.p.s.a."), wyjaśniając, że sprawa pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku i w obu sprawach zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. W sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1089/17, Sąd postanowieniem z tego samego dnia również odrzucił skargę jako wniesioną przedwcześnie. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OZ 1238/17 uchylił postanowienie z dnia 28 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1184/17, stwierdzając, że odrzucenie skargi w rozpoznawanej sprawie skutkuje pozbawieniem skarżącego prawa do sądowej kontroli dotyczącej go uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił nadto, że w przypadku odrzucenia skargi skutek procesowy w postaci zawisłości sprawy nie następuje. Zatem do czasu uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu pierwszej skargi w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo Sąd nie może stwierdzić czy skutek taki nastąpił, gdyż postanowienie o odrzuceniu skargi może zostać uchylone w ramach kontroli instancyjnej. Wobec powyższego skarga z dnia 2 sierpnia 2017 r. została ponownie zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SA/Wa 1821/17. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, wydanej na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 15, z późn. zm.) – dalej powoływany, jako: "Kodeks wyborczy", Rada wskazała, że do Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynęło wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wzywające Radę Dzielnicy – na podstawie art 98a ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1875 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego tej Dzielnicy - skarżącego, z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Dalej Rada wyjaśniła, że w dniu [...] maja 2015 r. skarżący, będący radnym Dzielnicy, uchwałą Rady Dzielnicy nr [...] został wybrany na stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy. Tymczasem, zgodnie z art. 27 pkt 2 u.s.g. funkcji zastępcy burmistrza nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której dana osoba jest zastępcą burmistrza. W skardze na ww. uchwałę skarżący, zarzucił naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 25a i art. 27 pkt 2 u.s.g., W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W ocenie sądu orzekającego przepis ten nie zawiera ograniczenia, co do charakteru prawnego poddanych głosowaniu radnych uchwał gminy. Skoro bowiem ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium, które głosowania w radzie lub komisji podlegają rygorowi ewentualnego wyłączenia należy uznać, że chodzi o każdego rodzaju głosowanie. Istotnym jest tylko, czy dane głosowanie dotyczy sfery interesu prawnego radnego. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie taki związek zachodzi. Radny Ł. L. w chwili głosowania nad skarżoną uchwałą był radnym Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, a zatem niewątpliwie uchwała ta dotyczy skarżącego. W niniejszym przepisie pojęcie interesu prawnego nie służy celom procesowym, ponieważ podejmowanie uchwał przez radę czy jej komisję nie jest czynnością procesową. Nie ma zatem znaczenia, czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, czy jak w niniejszej sprawie z zakresu prawa pracy. Każdy z nich uruchamia ten zakaz. W niniejszym przepisie ma znaczenie czysto materialnoprawny aspekt pojęcia interesu prawnego. Przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednim uczestnikiem tej sprawy. Nie ma racji organ twierdząc, że z racji ukształtowania się liczby głosów, niezależnie od tego czy ten konkretny radny byłby wyłączony od głosowania czy też nie był, to wynik głosowania przesądza o fakcie, że uchwała jest ważna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa. W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi jest w pełni trafna i została przez sąd orzekający w całości podzielona. Jest to przesłanka wystarczająca do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane naruszenie jest istotnym naruszeniem przepisów prawa i musi skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Przy ponownym procedowaniu przez organ należy baczyć, aby w procesie podejmowania uchwał nie brała udziału osoba, która z mocy przepisów powszechnie obowiązujących jest wyłączona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Dzielnica [...] m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 25a u.s.g. poprzez jego błędną interpretację, a co za tym idzie stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy [...] m.st. Warszawy – Ł. L; - art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy głosowanie radnego w objętej niniejszym postępowaniem sprawie należałoby traktować, jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. 2. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu w mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy brak było ku temu podstaw, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy co doprowadziło do przyjęcia, że istniała podstawa stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejsza sprawę nie wziął pod uwagę skomplikowanej sytuacji faktycznej i prawnej, jaka ukształtowała się w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Rada Dzielnicy zwraca uwagę, że art. 25a u.s.g. jest normą, której celem jest zapobieganie sytuacjom wykorzystywania mandatu przedstawicielskiego do zaspokajania partykularnych interesów osób wykonujących mandat. Co do skutków prawnych głosowania radnego w sytuacjach, gdy ze względu na interes prawny powinien się wyłączyć od głosowania, w ocenie Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przyjąć należy, że decydujące znaczenie dla bytu prawnego tak podjętej uchwały powinna mieć odpowiedź na pytanie, czy udział radnego w głosowaniu miał przesądzający wpływ na wynik danego głosowania. Pozytywna odpowiedź na tak zadane pytanie powinna skutkować nieważnością podjętej uchwały. Natomiast stanowiska, że podjęcie uchwały z udziałem radnego, który podlega wyłączeniu, zawsze skutkować powinno unieważnieniem takiej uchwały, nie należy uznawać za prawidłowe. Z punktu widzenia wpływu naruszenia zakazu z art 25a u.s.g. na podjęcie uchwały o danej treści w sytuacji, gdy głos danego radnego "nie zaważył", uchylenie z tej przyczyny uchwały rady byłoby nieracjonalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. L. wniósł o rozważenie umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego wobec wygaśnięcia mandatu radnego Ł. L. na skutek upływu kadencji samorządowej 2014-2018 wobec nowych wyborów zarządzonych na dzień 21 października 2018 r., ewentualnie – oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Wiodące zagadnienie prawne, które stanowi przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie - z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. - odnosi się do prawidłowości wykładni i zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 25a u.s.g. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji o treści orzeczenia przesądziło uznanie, że Ł. L., wbrew zakazowi wynikającemu z normy art. 25a u.s.g., brał udział w głosowaniu w przedmiocie podjęcia uchwały o wygaszeniu mu mandatu radnego. Zgodnie z art. 25a u.s.g.: "Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis ten ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których mandat radnego mógłby być wykorzystany dla osiągnięcia własnych korzyści w celach prywatnych. Ustalając treść i normatywne znaczenie analizowanego przepisu art. 25a u.s.g. nie można również pominąć celu wprowadzenia tej regulacji do ustawy dotyczącej ustroju samorządu terytorialnego, czyli zapobieganie działaniom korupcyjnym. Zatem sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania normy zawartej w art. 25a u.s.g., niemniej jednak ocena istnienia tego interesu powinna być dokonana indywidualnie, ponieważ okoliczności konkretnej sprawy mogą mieć relewantne znaczenie dla uznania, czy głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2099/16, LEX nr 2466371). Dla oceny zasadności zarzutu opartego o art. 25a u.s.g. w rozpoznawanej sprawie znaczenie podstawowe będzie miało to, czy naruszenie tego przepisu mogłoby zostać w okolicznościach tejże sprawy zakwalifikowane, jako istotne – tylko takie bowiem naruszenie prawa przez uchwałę rady gminy jest w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. podstawą stwierdzenia jej nieważności. Norma zawarta w art. 25a u.s.g. nie zawiera sankcji za jej naruszenie. W tej sytuacji przychylić się należy do poglądu, że konieczność stwierdzenia nieważności uchwały wystąpi wówczas, gdy udział w głosowaniu radnego, który powinien wyłączyć się od głosowania z uwagi na posiadany interes prawny, będzie mieć wpływ na to, czy uchwała zostanie podjęta, czy też nie (por. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 23 ust. 1 u.s.g. "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy". W przypadku głosowania nad uchwałą, która dotyczy interesu prawnego radnego, może więc zachodzić obawa, że będzie on kierował się nie dobrem wspólnoty, lecz własnym interesem. Chodzi zatem o wykluczenie takich sytuacji w których radny z jednej strony będzie występował jako podmiot niezależny w swej działalności od rady, czyli jako członek wspólnoty samorządowej, z drugiej natomiast jako członek rady, przy czym w ocenie tych relacji nie wolno zapominać, że radni są zarówno mieszkańcami gminy, jak i członkami wspólnoty samorządowej, której dotyczą uchwalane przez nich uchwały. Dostrzec przy tym trzeba, że przepis art. 25a u.s.g., stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 u.s.g., w myśl którego radny jest obowiązany brać udział w pracach rady i komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Z założenia radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój własny interes. Niewątpliwie więc, zakaz głosowania w sprawach dotyczących jego interesu prawnego winien dotyczyć takich sytuacji, gdy radny mając na uwadze przedmiot i przede wszystkim skutki podejmowanej uchwały, wobec osobistego zainteresowania, nie będzie w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej. W świetle powyższych uwag przyjęcie, że uchwała dotyczyła wygaśnięcia mandatu radnego Ł. L., świadczy o "zaktualizowaniu" się wobec niego zakazu z art. 25a u.s.g. było wystarczające dla oceny jego interesu prawnego. Zauważyć należy, że w przypadku uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, konkretny charakter jej norm jest jednoznaczny. Jak podniesiono wyżej, sytuacje, w których znajduje zastosowanie art. 25a u.s.g. nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Nie ma wątpliwości, że uchwała wygaszająca mandat, który radny nabył w wyniku wyborów powszechnych, wprost dotyczy jego interesu prawnego. Należy się zgodzić z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 115/13 (dostępny [w:], CBOSA), że dla oceny spełnienia hipotezy ww. przepisu nie ma znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Przepis art. 25a u.s.g. posługuje się bowiem kategorycznym stwierdzeniem zakazującym brania udziału w głosowaniu, co uzasadnia obiektywne rozumienie pojęcia "interesu prawnego". Skoro udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony z głosowania, jest zawsze istotnym naruszeniem prawa, to jest to przesłanka wystarczająca do stwierdzenia na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego, wobec rozstrzygnięcia zapadłego przed NSA w dniu 11 lipca 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2181/16, prawomocnie oraz ze skutkiem ex tunc została stwierdzona nieważność uchwały o wyborze Ł. L. na zastępcę burmistrza dzielnicy [...], co oznacza, że nie mógł on naruszyć zakazów niepołączalności funkcji radnego z zatrudnieniem na podstawie wyboru, który w istniejącym stanie prawnym nigdy nie nastąpił. Wobec powyższego, niezależnie od wadliwej procedury podjęcia uchwały, i tak upadła wszelka podstawa, na której merytorycznie miało opierać się podjęcie zaskarżonego aktu przez Radę Dzielnicy [...], co także samoistnie przesądza o słuszności zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.