II SA/Wa 1821/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. L. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Dzielnicy [...] na rzecz L. L. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] L. L. (zwanego dalej skarżącym) z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wskazać należy, że L. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu dwie skargi na ww. uchwałę Rady Dzielnicy. Pierwszą ze skarg skarżący wniósł w dniu 12 lipca 2017 r. (w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1089/17), a drugą, rozpoznawaną w niniejszej sprawie, w dniu 2 sierpnia 2017 r. (poprzednia sygn. akt II SA/Wa 1184/17). Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił rozpoznawaną w niniejszej sprawie skargę z 2 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej P.p.s.a.), wyjaśniając, że sprawa pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku i w obu sprawach zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Dodać należy, że w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1089/17, Sąd postanowieniem z tego samego dnia również odrzucił skargę jako wniesioną przedwcześnie. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OZ 1238/17 uchylił postanowienie z dnia 28 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1184/17, stwierdzając, że odrzucenie skargi w rozpoznawanej sprawie skutkuje pozbawieniem skarżącego prawa do sądowej kontroli dotyczącej go uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił nadto, że w przypadku odrzucenia skargi skutek procesowy w postaci zawisłości sprawy nie następuje. Zatem do czasu uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu pierwszej skargi w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo Sąd nie może stwierdzić czy skutek taki nastąpił, gdyż postanowienie o odrzuceniu skargi może zostać uchylone w ramach kontroli instancyjnej. Wobec powyższego skarga z dnia 2 sierpnia 2017 r. została ponownie zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SA/Wa 1821/17. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, wydanej na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15, z późn. zm.), Rada Dzielnicy wskazała, że do Rady Dzielnicy [...] wpłynęło wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] wzywające Radę Dzielnicy – na podstawie art 98a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego tej Dzielnicy - skarżącego, z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Dalej Rada wyjaśniła, że w dniu [...] maja 2015 r. skarżący, będący radnym Dzielnicy, uchwałą Rady Dzielnicy nr [...] został wybrany na stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy. Tymczasem, zgodnie z art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym funkcji zastępcy burmistrza nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której dana osoba jest zastępcą burmistrza. W skardze na ww. uchwałę Rady Dzielnicy z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący, zarzucił naruszenie kryterium zgodności z prawem tj.: • art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, • art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, • art. 383 § 2 kodeksu wyborczego, • art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, 2) dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów oraz dodatkowo z akt sprawy sygn. akt II OSK 2181/16 (II SA/Wa 1890/15), 3) zobowiązanie Rady Dzielnicy do nadesłania dokumentacji dot. przebiegu sesji w dniu [...] lipca 2017 r., w szczególności listy obecności radnych, nagrania z przebiegu obrad, stenogramu oraz projektu protokołu celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność wadliwości proceduralnej podjęcia skarżonej uchwały, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł również o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy toczącej się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 2181/16 (II SA/Wa 1890/15), gdyż rozstrzygnięcie to może rzutować na ocenę zasadności przedmiotowej skargi. Skarżący podniósł, że Rada [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w statutowym trybie nadzoru stwierdziła nieważność uchwały Rady Dzielnicy z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] o wyborze skarżącego na stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy ze skutkiem ex tunc, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym jeszcze wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1890/15 oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady [...]. Skarżący wskazał nadto, że w sprawie nie znajduje zastosowania art 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który został błędnie zastosowany przez Radę Dzielnicy, gdyż odnosi się wyłącznie do funkcji wójta (burmistrza, prezydenta) lub jego zastępcy, a statusu takiego w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym w żadnym razie nie posiada tożsamy wyłącznie nazewniczo Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...]. Dzielnice [...] nie są bowiem gminami a jednostkami pomocniczymi gminy [...], stosownie do przepisów ustawy o ustroju [...]. Skarżący podniósł też, że zaskarżoną uchwałę uznać należy za spóźnioną z uwagi na niedotrzymanie terminu wynikającego z art. 383 § 2 kodeksu wyborczego. Skarżący zarzucił też, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszone zostały przepisy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej uchwały na sesji w dniu [...] lipca 2017 r. wziął udział także sam skarżący. W ocenie skarżącego, który powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące analogicznego do art. 25a ustawy o samorządzie gminnym art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, okoliczność ta stanowi samoistną wadę prawną uchwały i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, ponieważ skarżący wziął udział w głosowaniu nad uchwałą podejmowaną niewątpliwie w jego własnej sprawie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że nie ma znaczenia dla ważności skarżonej uchwały powołanie w jej podstawie prawnej art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. ponieważ wybór radnego dzielnicy na członka Zarządu Dzielnicy [...] odpowiada w istocie sytuacji, w której radny gminy zostaje wybrany na wójta. W obu bowiem przypadkach dochodzi do konfliktu interesów wskutek piastowania stanowisk stanowiących i wykonawczych zarazem. Pełnomocnik organu stwierdził też, przywołując uchwałę NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 50, że terminy do wydania uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego lub postanowienia komisarza wyborczego mają charakter instrukcyjny, ich upływ nie pozbawia zatem rady (komisarza wyborczego) prawa do podjęcia rozstrzygnięcia. Co do skutków prawnych głosowania radnego w sytuacjach, gdy ze względu na interes prawny powinien się wyłączyć od głosowania, pełnomocnik organu uznał, że decydujące znaczenie dla bytu prawnego tak podjętej uchwały powinna mieć odpowiedź na pytanie, czy udział radnego w głosowaniu miał przesądzający wpływ na wynik danego głosowania. Pozytywna odpowiedź na tak zadane pytanie powinna skutkować nieważnością podjętej uchwały. Natomiast stanowiska, że podjęcie uchwały z udziałem radnego, który podlega wyłączeniu, zawsze skutkować powinno unieważnieniem takiej uchwały, nie należy uznawać za prawidłowe. Z punktu widzenia wpływu naruszenia zakazu z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym na podjęcie uchwały o danej treści w sytuacji, gdy głos danego radnego "nie zaważył", uchylenie z tej przyczyny uchwały rady byłoby nieracjonalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 cyt ustawy. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do dokonywania dalszych ocen. Zgodnie z art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142, poz.1591 ze zm.) radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W ocenie sądu orzekającego przepis ten nie zawiera ograniczenia co do charakteru prawnego poddanych głosowaniu radnych uchwał gminy. Skoro bowiem ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium, które głosowania w radzie lub komisji podlegają rygorowi ewentualnego wyłączenia należy uznać, że chodzi o każdego rodzaju głosowanie. Istotnym jest tylko, czy dane głosowanie dotyczy sfery interesu prawnego radnego. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie taki związek zachodzi. Radny L. L. w chwili głosowania nad skarżoną uchwałą był radnym Dzielnicy [...], a zatem niewątpliwie uchwała ta dotyczy skarżącego. W niniejszym przepisie pojęcie interesu prawnego nie służy celom procesowym, ponieważ podejmowanie uchwał przez radę czy jej komisję nie jest czynnością procesową. Nie ma zatem znaczenia, czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, czy jak w niniejszej sprawie z zakresu prawa pracy. Każdy z nich uruchamia ten zakaz. W niniejszym przepisie zatem ma znaczenie czysto materialno prawny aspekt pojęcia interesu prawnego. Przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby , choćby nie była ona bezpośrednim uczestnikiem tej sprawy.- vide Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcja Pawła Chmielnickiego, wydanie 3 LxisNexis Warszawa 2007 s. 314. Nie ma racji organ twierdząc, że z racji ukształtowania się liczby głosów, niezależnie od tego czy ten konkretny radny byłby wyłączony od głosowania czy też nie był , to wynik głosowania przesądza o fakcie, że uchwała jest ważna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa. Por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r. Sygn. akt II SA/Wr 1498/02 W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi jest w pełni trafna i została przez sąd orzekający w całości podzielona. Jest to przesłanka wystarczająca do stwierdzenia na podstawie art. 147 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności zaskarżonej uchwały. Reasumując w ocenie sądu w niniejszym stanie faktycznym skarżący wykazał i sąd w pełni podzielił argumentacje odnośnie naruszenia przepisu art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe naruszenie jest istotnym naruszeniem przepisów prawa i musi skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Przy ponownym procedowaniu przez organ należy baczyć, aby w procesie podejmowania uchwał nie brała udziału osoba, która z mocy przepisów powszechnie obowiązujących jest wyłączona. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 147 §1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia przepis art. 200 cyt. Ustawy.