II OSK 1950/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 740/18 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 740/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie pierwszym oddalił skargę A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr SKO [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W punkcie drugim wyroku Sąd przyznał na rzecz adwokata wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. O, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w zakresie oddalenia skargi. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. i 61a § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi w sytuacji, gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. zostało wdane z naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego mającymi istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowane przez organ i nienależyte oraz niewyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, co ostateczne doprowadziło do błędnego ustalenia praw i obowiązków strony, będących przedmiotem postępowania administracyjnego i błędnego przyjęcia za stroną, pomimo iż strona niezrozumiała swoich praw i obowiązków, iż strona domaga się wyłącznie stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązkiem organu było jasne poinformowanie strony — kierując się jej słusznym interesem społecznym i obywatelskim, i wskazanie, iż takie doprecyzowanie żądania przez stronę doprowadzi do odmowy wszczęcia postępowania przez organ; ponadto organ winien przyjąć, iż strona domaga się stwierdzenia nieważności postanowieniem tak organu pierwszej instancji, jak i organu drugiej instancji, albowiem taki wniosek można wyprowadzić z kierowanych do organu pism. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adw. A. S. — G. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu według norm przypisanych. Pełnomocnik oświadczył, iż koszty te nie zostały ani w całości, ani w części uiszczone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Analizę rozpocząć należy od przypomnienia bezdyskusyjnego poglądu, według którego, z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 K.p.a. wynika, że sprawa, w której od decyzji organu pierwszej instancji strona złożyła odwołanie jest rozpoznawana dwukrotnie - najpierw przez organ pierwszej, a później przez organ drugiej instancji. W konsekwencji do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego. Co do zasady, instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji (postanowień) ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej jest możliwe w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 2138/10; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 894; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91). Objęcie zatem wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu drugiej instancji, stanowi formalną przeszkodę wszczęcia postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15). Nie było więc możliwe uczynienie tego, czego wprost domagał się skarżący, a więc stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Międzyborza z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynków na działce nr A w N. Postanowienie to nie uzyskało przymiotu ostateczności, gdyż sprawa była rozpoznawana także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Nie jest wykluczone przyjęcie, że wskazanie we wniosku jedynie decyzji organu pierwszej instancji w istocie oznacza kwestionowanie decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji, organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 K.p.a.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39). W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny nie opowiada się za poglądem wyrażonym wcześniej w orzecznictwie, na który powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym, brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ naczelny nieważności zarówno orzeczenia organu pierwszej instancji jak i instancji odwoławczej (patrz: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 950/95). Poparcia dla takiego poglądu nie można upatrywać w uchwale NSA, według której, orzeczenie organu pierwszej instancji powinno być rozpoznane w trybie postępowania odwoławczego, które otworzyło się po stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji determinuje ponowne rozpatrzenie odwołania (por. uchwała NSA z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPK 12/00, ONSA 2001/2/61). Z sentencji tej uchwały wynika, że w sytuacji, gdy doszło do stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu odwoławczego, konieczne jest ponowne rozpatrzenie odwołania. Natomiast w uzasadnieniu uchwały wprost opowiedziano za poglądem, według którego, należy przyjąć zasadę, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jest jednocześnie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Wracając do głównego wątku rozważań przypomnieć należy, że nie można wykluczyć potraktowania wniosku o stwierdzenie nieważności aktu organu pierwszej instancji jako żądania stwierdzenia również nieważności rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W każdej sprawie należy indywidualnie ocenić rzeczywistą wolę wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15). Jest oczywiste, że nie można ignorować przywołanej przez Sąd pierwszej zasady skargowości. Niewątpliwie zastosowanie się organu do woli wnioskodawcy powinno być poprzedzone, zgodnie z art. 9 K.p.a., należytym i wyczerpującym poinformowaniem strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Wbrew zarzutom kasacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wywiązało się z tego obowiązku. We wniosku o "stwierdzenie niezgodności z prawem" skarżący wskazywał jedynie kwestionowany akt, tj. postanowienie Burmistrza M. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W treści pisma nawiązywał do tego postanowienia oraz do organu, czyli do Burmistrza. Nadto, poruszył problem niepodjęcia przez Radę Gminy uchwały o "uaktualnieniu planu". Dodać od razu warto, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy było obowiązywanie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, organ do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności, tj. SKO we Wrocławiu, po ustaleniu, że kwestionowane postanowienie o odmowie wszczęcia było zaskarżone przez wnioskodawcę, a po rozpoznaniu zażalenia zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2015 r., pouczył i poinformował wnioskodawcę o tym ustaleniu. Nadto, pouczono skarżącego o procesowych konsekwencjach dotychczasowego żądania. Skarżący miał możliwość skorygowania, czy też doprecyzowania wniosku, ale nie uczynił tego. Podkreślić należy, że pozostawał z organem w kontakcie, gdyż złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym nie odniósł się do pouczenia. Zarzucił natomiast zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa. Poruszył bezzasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy, wskazał przepisy art. 60-62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako kwestionowany akt w dalszym ciągu wskazywał postanowienie Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r. (przy czym omyłkowo podał rok 2915). Jako naruszony przepis proceduralny podał art. 10 § 2 K.p.a. Ponadto, powoływał się na art. 127 § 3 K.p.a., art. 128 K.p.a., art. 139 K.p.a. W dalszym ciągu podnosił kwestię wniosku o zmianę planu miejscowego. Nawiązał do uchwały Rady Gminy Nr XLI/218/2014, którą odmówiono usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, SKO we Wrocławiu stwierdziło m.in., że w przypadku kontroli instancyjnej aktu administracyjnego, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności orzeczenia organu drugiej instancji. W tym stanie rzeczy, Kolegium zobligowane było odmówić stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza. W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący w dwóch fragmentach nawiązał do SKO we Wrocławiu. Najpierw wskazał zaskarżony wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy akt, tj. postanowienie SKO nr [...]. Przypomnieć należy, że jest to postanowienie "pierwszej instancji" w niniejszej sprawie. Następnie, na zakończenie uzasadnienia, stwierdził, że uchybiono art. 10 § 2 K.p.a., przeciwdziałania powstaniu niepowetowanych strat, tym samym SKO jest obowiązane do wypłacenia odszkodowania. Zauważyć w tym miejscu można, że żądania o charakterze odszkodowawczym, pod adresem Gminy, sformułował w pierwotnym wniosku o stwierdzenie nieważności. Nawiązanie do SKO we Wrocławiu nie odnosiło się zatem, nawet pośrednio, do SKO jako organu, który wydał postanowienie z dnia 31 lipca 2015 r. W takich okolicznościach procesowych zapadło zaskarżone postanowienie SKO we Wrocławiu, z dnia [...] sierpnia 2018 r. Okoliczności te wskazują na to, że do czasu wydania zaskarżonego postanowienia, organ dwukrotnie wyraźnie przekazał skarżącemu informację o konieczności objęcia wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2015. Najpierw uczyniono to w piśmie z dnia 7 maja 2018 r., a następnie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium wskazało na niedopuszczalność wniosku sformułowanego jedynie w odniesieniu do postanowienia Burmistrza. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9 i art. 61a § 1 K.p.a. Konstatacja Sądu pierwszej instancji o braku zrozumienia przez skarżącego skutków niedostosowania się do pouczenia, nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa, zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, w której urzędnik stwierdza, że strona zamierza podjąć działania wiążące się z niekorzystnymi dla niej skutkami, obowiązek sformułowany w art. 9 K.p.a. powinien być rozumiany szeroko. Nawet wówczas jednak, obowiązek organu sprowadza się do wyjaśnienia w sposób jasny okoliczności sprawy i wskazania na ryzyko wiążące się z działaniami strony (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017 s. 92-3 i przywołany tam wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92). Jeśli zaś mimo takich czynności organu, strona nie podejmuje sugerowanych działań procesowych, nie ma podstaw, w razie zaistnienia następnie wskazywanych wcześniej przez organ negatywnych dla strony skutków jej własnych działań, do postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.