II SA/Bk 820/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., odmówił przyznania T. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną córką Z. L. W podstawie prawnej organ powołał art. 104 K.p.a. i art. 17 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466). W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawca nie spełnia wymaganych przesłanek określonych w ustawie, gdyż od 1 maja 2017 r. świadczy usługi na podstawie umowy zlecenia dla Kancelarii Prawnej A. Organ pierwszej instancji wywiódł, że tylko pozostawanie lub nie w zatrudnieniu jest przesłanką przyznania lub odmowy przyznania świadczenia, a umowa zlecenie jest jedną z form zatrudnienia - dowodzi o aktywności zawodowej, która uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. L. i wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad córką, na okres od dnia 15 maja 2018 r. do dnia 22 sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że świadczenie przez niego usług, które ma miejsce w ograniczonym wymiarze czasu oraz odbywa się w jego miejscu zamieszkania nie stoi na przeszkodzie z sprawowaniu opieki nad dzieckiem. Zdaniem odwołującego organ przyjął błędną wykładnię przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy prowadzącą do uznania, że rodzic dziecka niepełnosprawnego uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, pod rygorem utraty tego prawa, nie może podejmować żadnej aktywności zawodowej, w tym aktywności w ograniczonym wymiarze czasu, która nie stanowi przeszkody w sprawowaniu opieki nad dzieckiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego T. L. - ojcu sprawującemu opiekę nad dzieckiem Z. L. urodzoną [...] marca 2011 r., które orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych na czas określony do dnia [...] marca 2027 r. łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podano, że z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji wynika, iż odwołujący się opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem, które wymaga stałej opieki, a jednocześnie nie zrezygnował z zatrudnienia, gdyż świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia w Kancelarii Prawniczej "A." i z tego tytułu otrzymywał wynagrodzenie (co sam potwierdził w pismach do MOPR). Organ odwoławczy podniósł, że "umowa zlecenie" w art. 3 pkt 22 ustawy jest przez ustawodawcę zdefiniowana jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosował właściwą wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż z literalnego brzemienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca nie przewidział możliwości łączenia opieki nad dzieckiem z zatrudnieniem oraz pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Kolegium podniosło, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Odnosząc się do modyfikacji wniosku w zakresie okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko od 15 maja 2018 r. do 22 sierpnia 2018 r. i rezygnacji w przyznania tego świadczenia od dnia [...] sierpnia 2018 r., organ odwoławczy uznał, że nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazano, że w stanie faktycznym sprawy nie można przyznać wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nawet na okres od dnia 15 maja 2018 r. do dnia 22 sierpnia 2018 r. ponieważ w tym okresie skarżący pozostawał w zatrudnieniu. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego co do wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów możliwe jest przyjęcie w drodze interpretacji, że rezygnacja z pracy zawodowej nie oznacza całkowitego pozbawienia opiekuna osoby niepełnosprawnej możliwości aktywności zawodowej, lecz pozwala na taką aktywność która w danym przypadku nie stoi na przeszkodzie w sprawowaniu opieki. Organ odwoławczy podniósł, że aktualnie przyjęta linia orzecznicza nie dopuszcza takiej możliwości na którą wskazuje skarżący. Jednolite stanowisko sądów administracyjnych wskazuje na bezwzględną potrzebę rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym lub też pozostawania bez tego zatrudnienia jako przesłankę pozytywną otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył T. L. i zarzucił błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy przez uznanie, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki wykluczającej jakiekolwiek podejmowanie przez opiekuna czynności zarobkowych, nawet jeżeli ich zakres jest ograniczony i nie powodują one uszczerbku dla sprawowania opieki. W ocenie skarżącego podejmowanie przez opiekuna dziecka niepełnosprawnego innych aktywności niż sprawowanie opieki nie wyklucza możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie powoduje ono uszczerbku dla sprawowanej opieki. Skarżący stwierdził, że uzyskanie przez opiekuna dochodu nie stanowi przesłanki wykluczającej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wykonywał on czynności zarobkowe w sposób niekolidujący ze sprawowaniem opieki (w miejscu zamieszkania) oraz w niewielkim wymiarze czasu. Podjęcie powyższej ograniczonej aktywności zarobkowej nie zniweczyło zatem spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, co miało miejsce w 2017 r., kiedy to skarżący zrezygnował z zatrudnienia wykonywanego na podstawie umowy o pracę, tak by móc w znacznie większym stopniu niż wcześniej uczestniczyć w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Nadto skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o: - zgodność art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim na pozwala opiekunom korzystającym ze świadczenia pielęgnacyjnego na podejmowanie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej w ograniczonym zakresie, który nie powoduje uszczerbku dla sprawowania opieki z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP; - zgodność art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim na pozwala małżonkowi częściowo rezygnującemu z podejmowania zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w celu wspólnego sprawowania opieki wraz z drugim małżonkiem, na uzyskiwanie świadczenia pielęgnacyjnego w części odpowiadającej rezygnacji z zatrudnienia oraz udziałowi w opiece z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 69 oraz art. 18 Konstytucji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z tą regulacją świadczenie takie przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezsporne w sprawie pozostaje, że córka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy w sposób prawidłowy w sprawie ustalono, że skarżący nie spełnia wymogu osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 zawiera legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przez którą rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ustawa nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, pub. CBOSA). Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (vide: wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, pub. CBOSA). Słusznie bowiem podniósł organ odwoławczy, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (vide: wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, pub. CBOSA). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16, pub. CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W rozpoznawanej sprawie spełniona została jedna przesłanka pozytywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trafnie natomiast organy obu instancji uznały, że odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki braku rezygnacji z zatrudnienia. Przy czym, zdaniem Sądu, o braku rezygnacji z zatrudnienia nie świadczy tylko fakt świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia zawartej z Kancelarią Prawną A. Na datę złożenia wniosku w dniu [...] maja 2018 r. skarżący świadczył usługi na podstawie ww. umowy zlecenia a nadto był członkiem Wojewódzkiej Komisji do Spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w O. Z oświadczenia samego wnioskodawcy zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. wynika, że od [...] maja 2018 r. świadczył na rzecz kancelarii usługi w wymiarze 7 godzin a w miesiącu czerwcu w wymiarze 78 godzin (k. 23 akt administracyjnych). Nadto wnioskodawca z dniem [...] stycznia 2018 r. został powołany na członka Wojewódzkiej Komisji do Spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w O. Okoliczność ta został pominięta przez organy prawdopodobnie na skutek treści pisma z dnia [...] czerwca 2018 r., stanowiącego odpowiedź na zapytanie czy powołanie na członka Komisji nastąpiło w oparciu o przepisy zawarte w Kodeksie pracy. W piśmie tym Kierownik Oddziału w Wydziału Zdrowia, działający z upoważnienia Wojewody, poinformował, że powołanie nie nastąpiło w oparciu o przepisy zawarte w Kodeksie Pracy ale w oparciu o art. 67e ust. 5 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.). Zgodnie z definicja legalną zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy, zatrudnienie to między innymi wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy. Stosunek pracy jak wynika z przepisów Kodeksu Pracy może być nawiązany na podstawie umowy o pracę a także na podstawie powołania, wyboru, mianowania oraz spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie z art. 68 § 1 Kodeksu pracy stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Takim odrębnym przepisem jest art. 67e ust. 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, który skutkuje nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania. Odnośnie pełnienia funkcji członka Komisji wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. podał, że w maju i w czerwcu 2018 r. brał udział po jednym posiedzeniu Komisji a na lipiec nie ma zaplanowanych posiedzeń. Z powyższego wynika, że na datę złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawca nie spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, albowiem od stycznia 2018 r. wykonywał pracę na podstawie stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania jako członek Wojewódzkiej Komisji do Spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w O. oraz świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia na rzecz Kancelarii Prawnej A. W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje przy tym to, że aktywność zawodowa skarżącego nie stoi na przeszkodzie w sprawowaniu opieki. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, powoływanym powyżej, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia oznacza bezwzględny zakaz wykonywania jakiejkolwiek pracy. W ocenie Sądu taka wykładnia ustawy o świadczeniach rodzinnych została dokonana z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady subsydiarności zgodnie z którą Państwo ma za zadanie jedynie wspierać rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych, a nie ją zastępować. Końcowo podać należy, że Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem rozstrzygnięcia czy obecnie obowiązujące normy prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w zgodzie z Konstytucją RP. Wystąpienie z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego nie jest obowiązkiem sądu tylko jego uprawnieniem. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z 22 października 2007 r., P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Dopiero, gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Sąd w sprawie niniejszej nie znalazł podstaw do stwierdzenia niezgodności omawianej ustawy z Konstytucją RP, a co za tym idzie - do wystąpienia w tym zakresie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).