VII SA/Wa 2448/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary oddala skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca", "inwestor") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB", "organ odwoławczy") z [...] września 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("PINB", "organ I instancji") w M. z [...] lipca 2018 r., nr [...], którym nałożono na inwestora karę w wysokości 7 500 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej podczas obowiązkowej kontroli rozbudowy istniejącej stacji paliw. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. 10 lipca 2018 r. do PINB w M. wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowy stacji paliw, obejmującej budowę wiaty nad dystrybutorem, zbiornika parowego na deszczówkę i separatora, instalacji zasilającej pomiędzy dystrybutorem a zbiornikiem, rozbudowy instalacji deszczowej oraz budowy nowego dystrybutora i tankomatu, na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości J. Roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącej stacji paliw tj. budowę wiaty nad dystrybutorem, demontaż i wykonanie wagi samochodowej w nowej lokalizacji, budowę zbiornika parowego na deszczówkę i separatora - likwidacji istniejącego i wykonanie nowego w nowej lokalizacji, przebudowę istniejącego zbiornika dwupłaszczowego paliw w zakresie układów spustowych, odpowietrzenia i instalacji zasilającej pomiędzy dystrybutorem (w nowej lokalizacji) a zbiornikiem, przebudowę i rozbudowę instalacji deszczowej oraz budowę nowego dystrybutora i tankomatu oraz dwóch pylonów informacyjnych (cenowych) wraz z infrastrukturą techniczną, na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości J. Decyzja upoważniała inwestora do wykonania wiaty nad dystrybutorem i usytuowania nowego dystrybutora samoobsługowego (tankomatu). Projekt przewidywał ponadto demontaż istniejącego dystrybutora, budowę nowego zbiornika parowego do 100 m3, wykonanie nowych utwardzeń oraz niezbędnej infrastruktury technicznej. Z rzutu przyziemia wynika, że pod wiatą od strony północnej oraz południowej zaprojektowane zostały odbojnice. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że w południowej części działki zaprojektowany został pylon reklamowy i waga samochodowa w nowej lokalizacji. W wyniku obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej 25 lipca 2018 r., w trybie art. 59 a ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy stwierdził niezgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi decyzji o pozwoleniu na budowę: w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki - nie wybudowano pylonów informacyjnych (cenowych) i wagi samochodowej w nowej lokalizacji; w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektonicznobudowlanym, w części dotyczącej wykonania urządzeń budowlanych - nie wykonano automatu płatniczego i odbojnic od strony północnej i południowej. W oparciu o ustalenia kontroli PINB 30 lipca 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożono na inwestora karę 7 500 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli rozbudowy istniejącej stacji paliw, w zakresie wykonania urządzeń budowlanych. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora [...]WINB postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB nr [...] z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego. Powołał się ponadto na art. 59a – 59g Prawa budowlanego, wskazując, że przepisy te stanowią normatywną podstawę systemu obowiązkowych kontroli przeprowadzanych przez organy nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Przewidują one także określone sankcje (kary pieniężne) w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli nieprawidłowości w zakresie zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą nałożenia kary była niezgodność wykonanych przez inwestora robót budowlanych z projektem architektonicznobudowlanym w zakresie wykonania urządzeń budowlanych, a mianowicie nie wykonano automatu płatniczego i odbojnic od strony północnej i południowej. Zmiany te, kwalifikujące się do nieprawidłowości, zostały stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej 25.07.2018 r., co potwierdza protokół kontroli (pkt 8.2 lit. d). Zmiany nie zostały wykazane na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego (w oświadczeniu kierownika budowy z 12 czerwca 2018 r.), a zostały ujawnione dopiero podczas kontroli. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że PINB odstąpił od nałożenia na inwestora kary z tytułu pozostałych niezgodności wykonanych robót z projektem zagospodarowania działki tj. pominięcie wybudowania pylonów informacyjnych (cenowych) i wagi samochodowej w nowej lokalizacji. W tym przedmiocie inwestor uczynił zadość ich udokumentowaniu, uwzględniając je na rysunkach zamiennych oraz w oświadczeniu kierownika budowy z 12 czerwca 2018r., który opisał wymienione zmiany jako nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie [...]WINB nie budzi wątpliwości, że niewykonanie przez inwestora automatu płatniczego i odbojnic od strony północnej i południowej stanowi naruszenie projektu architektonicznobudowlanego w zakresie wykonania urządzeń budowlanych, a zatem zmiany w tym przedmiocie podlegają sankcji, o której mowa w art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że art. 59f ust. 1 Prawa budowalnego określa zasady naliczania kary, która jest na jego podstawie nakładana. Na jej wysokość ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Inwestycja dotyczyła rozbudowy istniejącej stacji paliw a więc obiektu kat. XX zgodnie z załącznikiem do ustawy. Podstawę dla wymierzenia kary stanowić będzie iloczyn wysokości: stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii XX obiektu budowlanego (15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0 - powierzchnia < 1000 m2) w stosunku do niezgodności w zakresie wykonania urządzeń budowlanych tj. 500 zł x 15,0 x 1,0 = 7 500 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że późniejsze (tj. już po dokonaniu obowiązkowej kontroli) wykonanie nałożonych obowiązków i prac budowlanych nie może przesądzać o odstąpieniu od nałożenia kary z tytułu nieprawidłowości, gdyż te zostały stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli, zaś nie zostały wykazane na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z 29.05.2017r., sygn. akt II SA/G1 213/17, w którym stwierdzono: "O wymierzeniu kary, o jakiej mowa w art. 59f ustawy, decyduje przy tym stan faktyczny budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę istniejący w dniu obowiązkowej kontroli. Ewentualne późniejsze uzupełnienie dokumentacji przez inwestora nie zwalnia organu od wymierzenia tej kary". Według [...]WINB argumenty inwestora, dotyczące konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed zamontowaniem automatu płatniczego (tankomatu) z uwagi na jego fiskalny charakter, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Inwestor miał możliwość wykazania tej nieprawidłowości, tzn. niewykonania urządzenia budowlanego, na etapie składania wniosku (tak jak zrobił to w przypadku rezygnacji z budowy wagi samochodowej oraz pylonów cenowych), przedkładając oświadczenie kierownika budowy ze stosownym zapisem w zakresie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, z jednoczesnym jego zaznaczeniem na rysunkach zamiennych. Z przysługującego uprawnienia jednak nie skorzystał. W złożonej do sądu wojewódzkiego skardze na postanowienie [...]WINB z [...] września 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie następujących przepisów: 1) art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, przyznającego inwestorowi prawo rezygnacji z wykonania części zamierzenia inwestycyjnego, która stanowi samodzielną całość, mogącą funkcjonować bez pozostałych elementów zamierzenia inwestycyjnego; 2) art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, przyznającego inwestorowi prawo udokumentowania odstępstw o charakterze nieistotnym przed przystąpieniem do obowiązkowej kontroli podczas procedury udzielania pozwolenia na użytkowanie; 3) art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, przyznającego inwestorowi prawo do uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania części robót związanych z obiektem, wraz z określeniem terminu wykonania tych robót; 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, z uwagi na pominięcie wyjaśnienia inwestora i rozstrzygnięcia organu wyższej instancji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu [...]WINB (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 59f Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust. 1). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii (ust. 4). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar (ust. 5). Art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W myśl art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w kategoriach wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Taka też wykładnia przepisu ugruntowała się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 7 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 712/09 - Lex nr 574437, 22 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2781/14, 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2417/11, 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2104/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku II OSK 2104/13 NSA podkreślił, że treść art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że organowi nadzoru budowlanego stwierdzającemu podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego prawodawca nie pozostawia swobody, skoro winien on wymierzyć stosowną karę. Wysokość tej kary także nie pozostawiono uznaniu organu. W art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego posłużono się określeniem "nieprawidłowości", nie zaś "istotne odstępstwa". Cyt. przepis do 31 maja 2004 r. uzależniał wymierzenie kary od stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę". Zmiana cyt. przepisu dokonana na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wyraźnie wskazuje, że wolą prawodawcy było odstąpienie od posługiwania się kwantyfikatorem "istotnego odstępstwa" (od zatwierdzonego projektu budowlanego), jako przesłanki do wymierzenia kary. Na taki aspekt wykładni pojęcia "nieprawidłowości" wskazuje się także w literaturze (por. M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Lex 2013), gdzie zauważono, iż przez nieprawidłowość rozumieć należy "fakt lub zjawisko niezgodne z przepisami, normami, prawidłami". Powołując się na judykaturę zauważono, że pojęcie "nieprawidłowości" użyte w art. 59f ust. 1 P.b. oznacza niezgodność z ustalonymi normami. Takie ujęcie omawianego pojęcia jest szerokie i nie wydaje się, aby miało oznaczać jedynie niezgodność w zakresie ograniczonym do odstępstw istotnych. Art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego zobowiązuje organ przeprowadzający kontrolę do sprawdzenia zgodności obiektu z projektem architektonicznobudowlanym w zakresie wykonania urządzeń budowlanych. Stan prawidłowy, to w kontekście art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego stan zgodny z projektem architektonicznobudowlanym. Wobec tego nieprawidłowość, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ma miejsce, gdy kontrola takiej zgodności nie potwierdza. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły podczas obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, że inwestor nie wykonał części urządzeń budowlanych przewidzianych w projekcie architektonicznobudowlanym. Składając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie skarżący nie wykonał, wynikającego z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku poinformowania organu o mało istotnych odstępstwach od projektu poprzez złożenie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi wszystkimi zmianami. Tym samym zaistniały przewidziane w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przesłanki obligujące organ do wymierzenia kary w wobec stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 tej ustawy. Prawidłowe jest stanowisko organu, że o wymierzeniu kary decyduje stan faktyczny budowy istniejący w dniu obowiązkowej kontroli i późniejsze usunięcie nieprawidłowości przez inwestora nie zwalnia organu od wymierzenia tej kary. Kara stanowi bowiem sankcję za złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie w sytuacji gdy w dniu kontroli występuje którakolwiek z wymienionych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego niezgodności z pozwoleniem na budowę, a inwestor nie dopełnił obowiązku poinformowania organu o mało istotnych odstępstwach od projektu w trybie przewidzianym w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. W stanie faktycznym sprawy nie mógł też znaleźć zastosowania art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, przewidujący możliwość uzupełnienia dokumentacji przez inwestora na wezwanie organu, ponieważ z dołączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentów nie wynikało, że rozbudowa została zrealizowana z odstępstwami ujawnionymi w trakcie kontroli. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.