III SA/Po 801/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. i wskazując na art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej jako u.d.p.) nałożył na A. G. karę pieniężną w kwocie [...]zł, za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi. Rozpoznając odwołanie A. G. (dalej jako skarżący, strona) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję SKO napisało, że z akt sprawy wynika, że podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2018 r. ustalono, że został zajęty pas drogowy drogi powiatowej pod nośnik reklamowy, bez wymaganego zezwolenia. Reklama znajdowała się w pasie drogowym [...], na lawecie – przyczepie samochodowej. Powierzchnia reklamy wynosiła 12,00 m2. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - art. 40 ust. 1 u.d.p. Konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna, nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem zarządca drogi ma obowiązek wymierzenia, w formie decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepis ten odwołuje się do zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego - w myśl art. 40 ust. 6 ww. ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dalej organ wyższego stopnia napisał, że na podstawie delegacji ustawowej Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidując stawkę [...] zł za 1m2 za 1 dzień dla drogi powiatowej, jaką jest ulica [...]. SKO podkreśliło, że powierzchnia reklamy oraz umiejscowienie reklamy na lawecie w terenie zostały ustalone poprzez dokonanie pomiarów, przy pomocy odbiornika GPS oraz dalmierza laserowego, o markach i numerach fabrycznych wymienionych w decyzji. SKO oceniło, że organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy. Zgodnie z tabelą zamieszczoną w decyzji organu I instancji, za umieszczenie na okres 8 dni reklamy o łącznej pow.12,00m2 skarżący zobowiązany jest do zapłaty 10-krotnej opłaty liczonej wg stawki przewidzianej dla drogi wojewódzkiej tj. [...] zł. Fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej został udokumentowany wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym oraz posadowieniem przedmiotowego nośnika reklamowego. Dalej SKO podkreśliło, że metoda ekspozycji reklamy nie ma żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy. Istotne jest to, że umieszczono ją na osobnym urządzeniu (przyczepie samochodowej). Zrobiono to w taki sposób, aby była ona widoczna dla użytkowników drogi. Sposób, w jaki została umieszczona ta informacja (z nazwą firmy, numerami telefonów kontaktowych i adresu mailowego) przesądza, zdaniem SKO, o pojmowaniu przedmiotowej reklamy w rozumieniu przepisów u.d.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w całości. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7 w zw. z 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji zgromadził oraz rozpatrzył materiał dowodowy w sposób pełny i wyczerpujący, a sporządzając uzasadnienie szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny sprawy, 2. naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.d.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że to skarżący jest osobą zajmującą pas drogowy, a nie właściciel przyczepy, na której umieszczono nośnik reklamowy, 3. naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym obliczeniu terminu w którym zajęty był pas drogowy. Uzasadniając skargę pełnomocnik strony podkreślił, że nie ustalono kto pozostaje właścicielem przyczepy, a jedynie arbitralnie i bez jakichkolwiek podstaw uznano, że to skarżący jest właścicielem reklamy, oraz że to on, jako właściciel reklamy, jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem pełnomocnika konieczne jest także ustalenie właściciela przyczepy, bowiem brak podjęcia jakichkolwiek działań w celu zidentyfikowania do kogo należy przedmiotowa przyczepa uniemożliwia obiektywne przypisanie odpowiedzialności właściwemu sprawcy naruszenia. Nadto nie wykazano faktu stałego parkowania przyczepy w jednym miejscu i nieużywania jej w innych celach - na przykład przewozowych, co mogłoby wpłynąć na ocenę odpowiedzialności skarżącego, a także na wysokość wymierzonej kary administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wyższego stopnia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. SKO wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji, w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona albowiem w ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego w powyższy sposób pobiera się opłatę. Opłatę tę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej wysokość stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 i 11 u.d.p.). Wysokość stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczeniu reklamy nie może przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Przede wszystkim Sąd stwierdza, że treść umieszczona na przedmiotowej tablicy reklamowej, stanowi dla jej odbiorców informację o istnieniu sklepu, adresie, asortymencie i promowanych produktach. Zatem tablica ta stanowi reklamę, stosownie do przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p. Nadto organy przekonująco wykazały, że przyczepa została umieszczona w pasie drogowym. Dalej Sąd stwierdza, że na podstawie akt sprawy nie można określić, czy został obliczony prawidłowo termin, w którym był zajęty pas drogowy przez przedmiotową przyczepę. Protokół z kontroli pasa drogowego (k. 30) jak i protokół z oględzin (k. 20) mają bowiem inne daty niż daty które posłużyły do obliczeń w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi, że nie wykazano faktu stałego parkowania przyczepy w jednym miejscu i nieużywania jej w innych celach Sąd stwierdza, że co do zasady nie jest rolą zarządcy pasa drogowego codzienna kontrola czy ustało bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Z kolei do obowiązków podmiotu planującego zajęcie pasa drogowego należy złożenie stosownego wniosku do zarządcy drogi, przed planowanym zajęciem pasa. Ciężar dowodu spoczywa w tej sytuacji na osobie, która zajęła pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd stwierdza, że organy obu instancji wadliwie uznały, że postępowanie administracyjne powinno toczyć się wobec osoby, której działalności gospodarczej reklama dotyczy, nazwanej "właścicielem" reklamy. Przy czym organy uznały, że do uznania za właściciela reklamy, umieszczonej na przyczepie samochodowej, wystarczające jest, że reklama dotyczy działalności prowadzonej przez skarżącego. Podkreślić należy, że adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego powinien być podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego (por. np. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 03 października 2013 r., II SA/Gl 879/13; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 24 marca 2017 r., II SA/Gl 969/16 i wskazane tam orzecznictwo NSA; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na stronie internetowej NSA). Sąd zwraca uwagę, że w art. 40 ust. 16 u.d.p. została zawarta delegacja ustawowa do określenia przez Radę Ministrów, w drodze rozporządzenia, warunków niezbędnych do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, a więc także na umieszczanie reklam w pasie drogowym. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264). Określono w nim, że to zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1). Niewątpliwie, pas drogowy zajmuje osoba władająca przyczepą, na której jest ustawiona reklama. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uchyliły się od ustalenia, kto jest właścicielem przyczepy, co trafnie wytknięto w skardze. Zwraca przy tym uwagę, że zawodowy pełnomocnik skarżącego, analizując konieczność ustalenia właściciela przyczepy, nie stwierdził, że właścicielem przyczepy jest osoba inna niż skarżący. Innymi słowy nie została wykluczona sytuacja, że to skarżący jest właścicielem przyczepy. Ponownie rozpoznając odwołanie organy administracji zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dowodowego, a to w celu ustalenia podmiotu, który jest właścicielem przedmiotowej przyczepy oraz w jakich datach miało miejsce zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową przyczepę i będą procedowały dalej, w zależności od wyników tychże ustaleń. Z powyższych względów orzeczono jak w pkt. 1. wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2. wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.