I OSK 1581/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed – Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1651/18 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Rektora [...] w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1651/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Rektora [...] w W. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie 2. zasądził od Rektora [...] w W. na rzecz skarżącej S. W. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej jako: "k.p.a." stwierdził, że odwołanie skarżącej z 25 maja 2018 r. od decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) o skreśleniu jej z listy studentów IV roku niestacjonarnych studiów doktoranckich jest niedopuszczalne z powodu jego wniesienia przed doręczeniem decyzji organu I instancji oraz pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Rektor [...] w W. podał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (jej ogłoszenia). W rozpatrywanym przypadku decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. została wysłana S. W. 11 maja 2018 r. i przez nią odebrana 1 czerwca 2018 r. Z tego wynika, że skarżąca mogła złożyć odwołanie do 14 czerwca 2018 r. Wniesienie przez nią odwołania w dniu 25 maja 2018 r. było niedopuszczalne. Organ dodał że, odebranie 23 maja 2018 r. przez skarżącą w dziekanacie Wydziału [...] decyzji nie jest równoznaczne z doręczeniem decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. Doręczeniem decyzji w rozumieniu k.p.a. jest doręczenie oryginału decyzji, nie zaś jej kopii czy odpisu, nawet uwierzytelnionego. Doręczenie stronie kopii decyzji nie może być uznane za równorzędne z doręczeniem jej oryginału. Na powyższe postanowienie S. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę S. W. uznając, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała istotne naruszenia prawa, które obligują do jej usunięcia z obrotu prawnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy może wydać w formie postanowienia rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania albo stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może mieć miejsce m. in. wówczas, gdy przepisy prawa nie dopuszczają zaskarżenia decyzji, gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie ma legitymacji do wniesienia tego środka albo odwołanie jest przedwczesne, ponieważ zostało wniesione przed terminem. Natomiast organ pozostawia odwołanie bez rozpoznania wówczas, gdy odwołujący się, mimo wezwania, nie usunie braku formalnego w wyznaczonym, siedmiodniowym terminie (art. 63 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego wynika, że w przypadku wniesienia odwołania przed terminem art. 134 k.p.a. nie daje podstaw do jednoczesnego rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania i zarazem o pozostawieniu tego odwołania bez rozpatrzenia. Pod tym względem zaskarżone postanowienie Sąd uznał za wadliwe. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie miał również podstaw prawnych do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania ze względu na wniesienie tego środka zaskarżenia przed doręczeniem skarżącej przesyłki zawierającej decyzję przez operatora publicznego. Następnie Sąd wskazał, że okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że skarżąca zaniepokojona zwłoką w doręczeniu jej decyzji z [...] maja 2018 r., w dniu 23 maja 2018 r. zwróciła się w tej sprawie do dziekanatu i odebrała dokument, który, jak stwierdziła, mogła potraktować jako jeden z egzemplarzy decyzji, odbiór którego potwierdziła na piśmie, ponieważ z wypowiedzi pracowników dziekanatu wynikało, że otrzymuje decyzję, od której może wnieść odwołanie w sposób tam określony. Organ nie przedstawił dokumentu który mógłby poświadczyć, co właściwie doręczono skarżącej. Załączył jedynie notatki służbowe sporządzone na użytek tej sprawy, które stwierdzają, że skarżącej 23 maja 2018 r. doręczono kopię decyzji, potwierdzoną za zgodność z oryginałem. W aktach sprawy znajduje się decyzja z [...] kwietnia 2018 r., na której widnieje oryginalny podpis organu - Kierownika Studiów Doktoranckich oraz potwierdzenie skarżącej, że otrzymała tę decyzję 23 maja 2018 r. To uprawdopodabnia stwierdzenie skarżącej, że doręczono jej osobiście również jeden z egzemplarzy decyzji (poza wysłanym drogą pocztową). Na tej podstawie można by przyjąć, że skarżącej doręczono decyzję 23 maja 2018 r. w trybie art. 42 § 2 k.p.a. W tej sytuacji późniejsze doręczenie tej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. nie miałoby znaczenia prawnego dla określenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu niejasności związane z doręczeniem skarżącej decyzji, zwłaszcza okoliczności towarzyszące doręczeniu jej decyzji (albo jej kopii) w dziekanacie obciążają niewątpliwie organ. Daje to podstawę do postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Przepis art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Według art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Rektor [...] w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. wyrażające się w błędnym uznaniu Sądu, że organ nieprawidłowo zastosował normę przepisu art. 134 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca odebrała decyzję o skreśleniu z listy doktorantów 23 maja 2018 r. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Rektora z [...] czerwca 2018 r. w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd, że wydając decyzję Rektor naruszył przepisy k.p.a. (art. 134 k.p.a.) oraz zasadę praworządności (art. 7) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji lub uchylenie wyroku i rozstrzygnięcie co do istoty oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów ewentualnego powołania pełnomocnika wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdził, że skarżąca odebrała decyzję o skreśleniu z listy doktorantów 23 maja 2018 r., a zatem wniosła odwołanie w terminie. Rektor [...] w W. w skardze kasacyjnej podniósł, że S. W. otrzymała w wyżej wskazanym dniu nie oryginał decyzji lecz jej kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, a oryginał decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. został wysłany S. W. 11 maja 2018 r. i przez nią odebrany 1 czerwca 2018 r. Skarżący kasacyjnie wskazywał, powołując się na wyroki WSA w Krakowie: z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1062/15 i z 15 kwietnia 20011 r. sygn. akt II SA/Kr 229/11, że doręczeniem decyzji w rozumieniu k.p.a. jest doręczenie oryginału decyzji, nie zaś kopii czy odpisu decyzji, dlatego niedopuszczalne jest wniesienie odwołania przed doręczeniem stronie oryginału decyzji. Ustosunkowując się do powyższych twierdzeń wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z [...] kwietnia 2018 r., na której widnieje oryginalny podpis organu - Kierownika Studiów Doktoranckich oraz potwierdzenie skarżącej, że otrzymała tę decyzję 23 maja 2018 r. Skoro skarżący kasacyjnie nie przedstawił dokumentu, który mógłby poświadczyć, że skarżącej nie doręczono oryginału decyzji, to prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że powyższe pozwala przyjąć, że skarżącej doręczono decyzję 23 maja 2018 r. w trybie art. 42 § 2 k.p.a. W tej sytuacji późniejsze doręczenie tej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. nie miałoby znaczenia prawnego dla określenia terminu do wniesienia odwołania. Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zna przeważający w orzecznictwie pogląd, że stronie należy doręczyć oryginał decyzji bowiem od tego dnia biegnie termin do wniesienia odwołania. Jednak należy zauważyć, że orzeczenia te wydawane były w przeważającej części w ściśle określonych stanach faktycznych i miały na celu ochronę strony, która na skutek doręczenia kopii bądź odpisu decyzji poniosła negatywne konsekwencje. Z drugiej strony, należy wskazać no odmienne stanowisko, co do konieczności doręczenia decyzji w oryginale ( wyrok SN z 12 grudnia, sygn. akt IIIRN 135/03, OSNP 2004.nr 16, poz. 274; wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1340/09, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nawet gdyby przyjąć, że jak twierdzi organ odwoławczy, S. W. odebrała 23 maja 2018 r. kopię decyzji potwierdzoną za zgodność z oryginałem, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. jako skrajnie formalne należałoby traktować podejście, które pozbawiło stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji. Stanowiska organu nie da się pogodzić również z wyrażonymi w art. 6 i art. 8 k.p.a. zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w sytuacji, gdy strona wykazała się starannością i dbałością o własne interesy, zgłaszając się osobiście w siedzibie organu zaniepokojona zwłoką w doręczeniu jej decyzji z [...] maja 2018 r. i odebrała dokument, który, jak stwierdziła, mogła potraktować jako jeden z egzemplarzy decyzji. Wskazać także należy, że na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy może wydać w formie postanowienia rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania albo stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie, a wręcz nie jest uprawniony do zamieszczenia w sentencji zaskarżonego postanowienia innych jeszcze rozstrzygnięć, czy stwierdzeń. Tymczasem organ odwoławczy postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne z powodu jego wniesienia przed doręczeniem decyzji organu I instancji oraz pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. Dlatego zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Z tych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.