II SA/Gl 1026/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Będzinie na uchwałę Rady Powiatu Będzińskiego z dnia 11 grudnia 2017 r. nr XXXV/383/2017 w przedmiocie stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu Będzińskiego określiła stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018. Jako podstawę prawną aktu powołano art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6-6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) w zw. z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego postawienie na parkingu strzeżonym. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl w dniu 14 grudnia 2017 r., poz. 7086. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Będzinie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucając istotne naruszenie: - art. 136a ust. 6 ustawy – poprzez ustalenie stawek na poziomie maksymalnym, ustalonym w wyżej powołanym rozp., podczas gdy rzeczywiste koszty z tego tytułu ponoszone przez Powiat na podstawie umów zawartych z firmami zewnętrznymi, są znacząco niższe, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, - art. 136a ust. 6 ustawy – poprzez ustalenie w § 2 uchwały kosztów w wysokości 50% stawki, gdy przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu ustała przyczyna i w konsekwencji zobowiązanie właściciela pojazdu do pokrycia kosztów, które w rzeczywistości nie powstały. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołując się na wyjaśnienia organu z dnia 19 września 2018 r. oraz dołączone odpisy umów zarzucił, że stawki określone w uchwale w żaden sposób nie odnoszą się do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat, a w przypadku przechowywania na parkingu 100 samochodów, koszty te wyniosą 240 zł za każdy pojazd, bez względu na okres ich przechowywania. Tymczasem właściciele pojazdów ponoszą koszty za każdą rozpoczętą dobę. Zdaniem skarżącego, ustalenie wysokości stawek winno zaś poprzedzać zbadanie i ustalenie rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów i nie mogą obejmować kosztów funkcjonowania urzędu, ani też stanowić nieuzasadniony wpływ do budżetu i dolegliwości finansowej dla obywateli. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. Odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 385/18, w świetle którego brak podstaw do przyjęcia, że koszty usuwania pojazdów powinny być ustalone na rzeczywistym poziomie i w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie mogą zostać ustalone w sposób ryczałtowy. Ponadto, skarżący nie wziął pod uwagę kosztów z tytułu opłaty kwartalnej za utrzymanie parkingu strzeżonego, ustalonych w umowie bez względu na ilość pojazdów. Stąd też zarzuty skargi uznano za bezzasadne. W toku rozprawy sądowej Prokurator wskazała jako podstawę prawną skargi zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym z uwagi na omyłkowe podanie przepisu art. 136a ust. 6. Pełnomocnik organu podniósł, że z uwagi na ryczałtowe ustalenie wynagrodzenia podmiotu świadczącego usługi na rzecz Powiatu nie jest możliwe odniesienie kosztów do poszczególnych pojazdów. Brak też unormowań zakazujących możliwości ustalenia opłaty w formie ryczałtu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza bowiem art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1990). Na tej podstawie prawnej rada powiatu ustala corocznie wysokość opłat z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 2a. Jest poza sporem, że ustalone na mocy zaskarżonej uchwały opłaty, są wyższe niż udokumentowane przez radę koszty holowania pojazdów oraz ich przechowywanie na parkingu, wynikające z zawartych umów na wykonywanie usług przez tego rodzaju przez firmy. W istocie bowiem Rada Powiatu ustaliła opłaty na poziomie maksymalnym, wynikającym z przywołanego wyżej obwieszczenia Min. Finansów (Dz. U. z 2017 r., poz. 772). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że organ ten kierował się koniecznością sprawnej realizacji zadań w tym zakresie, a także wysokością stawek maksymalnych, mając na uwadze nieobciążanie budżetu powiatu z tego tytułu. Jednakże organ, którego działanie zaskarżono, nie powołał się na jakąkolwiek kalkulację wysokości przyjętych opłat. Nie dołączył bowiem do odpowiedzi na skargę żadnych dokumentów, sporządzonych na etapie procedowania, ani nawet w odpowiedzi na skargę nie wykazał sposobu ich wyliczenia. Takiego obliczenia nie zawarto też w wyjaśnieniach organu na żądanie Prokuratora przed wniesieniem skargi. Organ powołał się bowiem jedynie na działania prewencyjne. Uzasadnienie uchwały dowodzi zaś, że kierowano się jedynie wysokością stawek maksymalnych. Należy mieć też na uwadze fakt, że dołączone do skargi odpisy umów na holowanie i przechowywanie pojazdów zostały zawarte w dniach 27 i 29 grudnia 2017 r., a więc już po podjęciu w dniu 11 grudnia 2017 r. zaskarżonej uchwały. Treść tych umów określa wysokość wynagrodzenia wykonawcy, uwzględniając ceny jednostkowe, lecz także maksymalne wynagrodzenie roczne, zarówno gdy chodzi o holowanie, jak i przechowywanie pojazdów. Jedynie umowa na usługi parkingowe pojazdów pow. 3,5 tony, opiewa na wynagrodzenie ryczałtowe za maksymalnie 100 pojazdów. Oczywiste jest, że umowy te nie mogły stanowić materiałów poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały. Co prawda, zdaniem składu orzekającego, dopuszczalne jest wykazanie przesłanek, którymi kierował się organ, dopiero na etapie postępowania sądowego, jednakże w odpowiedzi na skargę organ w żaden sposób nie uzasadnił sposobu określenia przedmiotowych opłat, ograniczając się jedynie do zacytowania wyroku tut. Sądu w zakresie możliwości określania opłat z art. 130a ust. 2a zd. 2 ustawy w formie ryczałtowej oraz wyrażonego tam poglądu, że z upoważnienia ustawowego nie wynika wprost, że koszty te powinny być ustalone na poziomie rzeczywistych wydatków. Zdaniem składu orzekającego, taka argumentacja nie mogła odnieść skutku prawnego. Przywołany przez organ wyrok zapadł w odmiennej sprawie. Dotyczył bowiem możliwości określenia kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu w sposób uproszczony, ryczałtowy – jako procent wysokości opłat za usunięcie pojazdu. Tymczasem sedno sporu w niniejszej sprawie dotyczy sposobu określenia stawek usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym. W tym zaś przypadku ustawodawca określił kryteria, jakim winna kierować się rada powiatu. Zdaniem Sądu, konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, oznacza jedynie tyle, że chodzi o kwestie organizacyjne usuwania pojazdów i ich przechowywania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 388/18, Lex nr 2576765). Zatem rada powiatu winna mieć na uwadze, jakie konkretne działania są niezbędne dla sprawnej realizacji zadań i jakie z tego tytułu wynikają koszty, co wymaga przeprowadzenia odpowiedniej kalkulacji (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 826/18). Kalkulacji takiej nie jest władny samodzielnie dokonać sąd administracyjny, dokonując kontroli podjętego aktu. W niniejszej sprawie treść umów zawartych już po podjęciu zaskarżonej uchwały nie pozwala na proste określenie poniesionych kosztów holowania poszczególnych pojazdów i ich przechowywania. Organ powiatu nie powołał się też na konieczność poniesienia innych wydatków celem sprawnej realizacji zadań ustawowych. Zatem uchwała została podjęta w sposób dowolny. Zdaniem sądu administracyjnego brak też podstawy prawnej do określenia opłat z tytułu przechowywania pojazdów za każdą rozpoczętą dobę. Ustawodawca upoważnił bowiem organ do określenia opłaty za każdą dobę przechowywania (art. 130a ust. 6 ustawy). W uprawnieniach organu nie mieści się możliwość modyfikacji, czy doprecyzowania pojęcia "każda doba", użytego w ustawie, a więc czy chodzi o dobę rozpoczętą, czy pełną. Podejmując uchwałę, Rada Powiatu winna zatem posłużyć się terminologią ustawową. Rozstrzygnięcie kwestii w zakresie sposobu naliczania opłaty nie może zatem nastąpić na etapie stanowienia aktu prawa miejscowego jako wykonawczego do ustawy. Gdy zaś idzie o zarzuty skargi co do § 2 uchwały, w których ustalono wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia lub w trakcie jego usuwania ustała przyczyna jego usunięcia, w wysokości 50% stawki, określonej w § 1, wyjaśnić należy, że zestawienie treści art. 130a ust. 6 oraz ust. 2a zd. 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że określenie kosztów może dotyczyć wyłącznie przypadku, jeżeli doszło już do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Ustawodawca wskazał bowiem, że jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia obowiązany jest właściciel pojazdu. Zatem jedynie w takim wypadku rada powiatu władna jest do podjęcia uchwały, określającej wysokość kosztów, które mogą być określone ryczałtowo. Tak więc, określenie kosztów związanych z usuwaniem pojazdu, jeżeli przyczyna ustała przed wydaniem dyspozycji jest oczywiście niedopuszczalne na podstawie delegacji ustawowej. Powyższe naruszenia prawa jako będące wynikiem błędnej wykładni art. 130a ust. 6 oraz przekroczeniem delegacji ustawowej są istotne i musiały skutkować stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości z mocy art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz.995). Pozostałe postanowienia § 2 uchwały nawiązują bowiem do opłat z § 1, zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu w całości jest uzasadnione, gdyż pozostałe postanowienia aktu byłyby niewykonalne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). mr