I OSK 3309/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1646/18 w sprawie ze skargi A. Sz. i M. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie, a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz: a) M. Sz. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; b) A. Sz. i M. Sz. solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1646/18, oddalił skargę A.S. i M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...], na wniosek C.Z. i B.Z., działając na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z ustaleniami miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego [...]. Po rozpatrzeniu wniosku A.S. i M.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. znak [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazując, iż wnioskodawcy nie są właścicielami wymienionych w postanowieniu nieruchomości, a podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziaływującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku A.S. i M.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że właścicielami działek nr [...] i nr [...] są C. i B.Z. Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Zasadą jest, iż podział dokonywany jest na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego. Wynika to z tego, że podział nieruchomości może mieć miejsce tylko po wewnętrznych granicach dzielonych nieruchomości. Podział nieruchomości nie przesądza o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, sposobu i intensywności oraz rodzaju ich zagospodarowania. Jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Organ wskazał, że zaopiniowany projekt podziału nie uniemożliwia skarżącym korzystania z działek, których są właścicielami, a opinia co do podziału nie tworzy nowych ustaleń planu miejscowego, zaś drogi wewnętrzne (z ustalonymi liniami rozgraniczającymi), o których mowa w § 5 pkt 8 uchwały Nr XLIII/330/2014 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla miasta [...] – II etap zmiany (Dz.Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. 1164), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "m.p.z.p.", są określone w planie miejscowym, więc sama opinia co do zgodności z planem nie może tworzyć nowych dróg wewnętrznych o symbolu 1 KDW. Organ dodał, że przywołany przepis planu dotyczy dróg wewnętrznych w zabudowie mieszkaniowej, podczas gdy działki objęte podziałem znajdują się na terenie zabudowy usługowej. To sprawia, że opinia dotycząca zgodności podziału z planem miejscowym nie wpływa na wykorzystywanie prawa własności przez wnioskodawców. Wydanie postanowienia opiniującego zgodność podziału z planem miejscowym nie przesądza, że podział nieruchomości faktycznie nastąpi. Postanowienie wydane na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. w żaden sposób nie rozstrzyga o prawie własności nieruchomości, a jedynym celem tego postępowania jest zbadanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W opinii organ nie jest władny wypowiadać się o celowości podziału czy też jego przyszłych skutków. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A.S. i M.S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie ma podstaw do pozbawienia zaskarżonego postanowienia mocy wiążącej, a skarga okazała się niezasadna. Sąd wskazał, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, toteż generalnie podlega postępowaniu nieważnościowemu. Jego skuteczne uruchomienie w trybie wnioskowym jest jednak uwarunkowane jeszcze innymi przesłankami, w tym przesłanką podmiotową – posiadaniem przez wnioskodawcę legitymacji procesowej. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydujące znaczenie ma zatem interes prawny. Powołując się na przedstawione w literaturze stanowisko Sąd I instancji przyjął, że granice podmiotowe sprawy dotyczącej zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego obejmują – niejako w założeniu – wyłącznie właścicieli (użytkowników wieczystych) odnośnej nieruchomości i tylko oni mają w tej sprawie legitymację procesową. Przymiot strony nie przysługuje innym podmiotom, w szczególności właścicielom nieruchomości sąsiednich. Dostateczną podstawą do sformułowania takiego wniosku są właściwości i istota aktu administracyjnego przewidzianego w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Sąd zaznaczył, iż zostały one trafnie wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz podzielił przedstawione w nim stanowisko organu, że wspomniany akt ani sam podział nieruchomości nie przesądza o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek tudzież sposobu ich zagospodarowania; podział nieruchomości może być postrzegany jako wykonywanie prawa własności i nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie przesądza też, że podział taki nastąpi. Sąd I instancji zauważył ponadto, że organ ma rację również wtedy, gdy w uzasadnieniu postanowienia i w odpowiedzi na skargę podkreśla, że "opinia co do podziału nie tworzy nowych ustaleń planu miejscowego, a drogi wewnętrzne (z ustalonymi liniami rozgraniczającymi), o których w § 5 pkt 8 m.p.z.p., są określone w planie miejscowym, więc sama opinia co do zgodności z planem nie może tworzyć nowych dróg wewnętrznych o symbolu 1 KDW". W konsekwencji odwoływanie się przez skarżących do ustaleń planu, zrelatywizowanych do dróg wewnętrznych oznaczonych w planie symbolem 1 KDW, nie znajduje uzasadnienia. Sąd I instancji wyjaśnił, że ani na skutek opinii, ani na skutek podziału przedmiotowa działka nie stanie się drogą wewnętrzną oznaczoną w planie symbolem 1 KDW. To wymagałoby zmiany planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.S. zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy tj.: 1.) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia okoliczności wskazujących na istnienie interesu prawnego skarżących z art. 140 i art 144 k.c. w związku z art 28 K.p.a. podanych we wniosku do SKO z [...].08.2018 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia (sygn. akt [...]), gdzie zostało wykazane, że wydzielenie z działki nr [...] działki drogowej nr [...] (własność C.Z.) zmierza do obejścia prawa i wyeliminowania właścicieli nieruchomości sąsiednich z zainicjowanego po raz drugi postępowania administracyjnego o wydanie przez Burmistrza [...] decyzji środowiskowej w sprawie budowy stacji paliw na działce nr [...] w [...], znak. [...] (własność C. i B.Z.), w ten sposób, że nowo wydzielona działka nr [...] stanie się "jedyną" nieruchomością sąsiednią w stosunku do działki nr [...] , co pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich (działki nr [...] , nr [...] i nr [...] ) prawa do udziału w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla stacji paliw i pozbawi możliwości kwestionowania ewentualnych ustaleń raportu, co do zakresu negatywnych immisji na nieruchomości sąsiednie, a więc prawa do ochrony nieruchomości (art 140 i art. 144 k.c. a contrario); II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1.) art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości dzielonej i wydanie postanowienia, o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu, co jest twierdzeniem błędnym, gdyż interes prawny wynika z art. 140 k.c. i 144 k.c. i daje właścicielom nieruchomości sąsiednich prawo ochrony ich własności przed szkodliwymi immisjami poprzez udział w postępowaniu o wydanie decyzji zmierzającej do obejścia prawa; w tym wypadku wydzielenia wbrew zapisom miejscowego planu dodatkowej "nieruchomości sąsiedniej" w celu pozbawienia statusu strony postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich w innym postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie budowy stacji paliw, której inwestorem jest również właściciel nieruchomości dzielonej, 2.) przez niewłaściwe niezastosowanie art. 15. ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.z.p.", w związku z § 5 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 11 pkt 2a oraz ust. 12 pkt 1a m.p.z.p., które to przepisy stanowią, że w terenie zabudowy usługowej i komercyjnej i stacji paliw 4U i 25U oraz zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej), gdzie położona jest działka nr [...] nie wydziela się nowych działek drogowych, a jedynie dopuszczalne jest wytyczenie na istniejącej działce o przeznaczeniu usługowym drogi wewnętrznej stanowiącej urządzenie towarzyszące zabudowie usługowej – wydzielenie natomiast nowej działki drogowej nr [...] o parametrach określonych w miejscowym planie dróg wewnętrznych 1 KDW (§ 5 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p.) jest niedopuszczalne, gdyż dotyczy tworzenia działek drogowych wśród zabudowy mieszkaniowej i prowadzić będzie do: - obejścia prawa polegającego na wydzieleniu dodatkowej "nieruchomości sąsiedniej" przez inwestora mającej powstać stacji paliw i pozbawienia statusu strony wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla stacji paliw; świadczy o tym, że planowana działka drogowa nr [...] nie zwiększa użyteczności działki dzielonej nr [...] , która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. Mickiewicza w Tuchowie; 3.) art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu o podział działki nr [...] i wydzielenie działki drogowej nr [...] , choć w istocie wydzielenie działki drogowej jest sprzeczne z zapisami § 5 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 11 pkt 2a oraz ust. 12 pkt 1a m.p.z.p., które wyłączają możliwość wydzielania nowych działek drogowych w terenie zabudowy komercyjnej i stacji paliw, co ograniczy możliwość zabudowy działek skarżących o nr [...] i nr [...] zgodnie z istniejącą już linią zabudowy wyznaczoną przez dwa budynki mieszkalne wzniesione na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...] oznaczone numerem 10A przy ul. [...] oraz w sposób wynikający z § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), dalej przywoływanego w uzasadnieniu jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"; 4.) art. 28 K.p.a., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] , co jest wnioskiem błędnym ponieważ wydana przez organ prawomocna decyzja o podziale działki (art. 96 ust. 1 u.g.n.) zmierza do obejścia przepisów prawa naruszając prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, a prawomocna decyzja zatwierdzająca podział działki jest skuteczna w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiednich, pomimo że ogranicza ich uprawnienia do nieruchomości wynikające z prawa własności. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. oświadczyła, że popiera w całości przedmiotową skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania nietrafności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. W zakresie mającym zastosowanie w niniejszej sprawie przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Natomiast nieuwzględnienie okoliczności wskazujących na istnienie interesu prawnego skarżących w oparciu o przepisy art. 140 i art 144 k.c. w związku z art 28 K.p.a., co zarzuca autor kasacji, nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić zarzut naruszenia powyższych regulacji, a ponieważ zarzut taki został postawiony w badanej skardze, to zostanie on oceniony w ramach podstawy kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się jednak do zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy uznać bezzasadność zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przechodząc do zarzucanych naruszeń prawa materialnego należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art 28 K.p.a. i wskazać, iż kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności generalnie winien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego. Jednakowoż w sytuacji pominięcia określonych podmiotów w postępowaniu zwykłym, krąg ten może być szerszy, w szczególności gdy to podmiot pominięty w dotychczasowym postępowaniu inicjuje postępowanie nadzwyczajne. Bez względu jednak na to czym mamy do czynienia z postępowaniem zwykłym, czy też z wszczętym na jego podwalinach postępowaniem nadzwyczajnym, w razie braku szczegółowych uregulowań w tym zakresie, zakreślenie kręgu podmiotowego takich postępowań następuje przez wykazanie interesu prawnego poszczególnych podmiotów wywiedzionego z treści art. 28 K.p.a. Przepis ten wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy autor kasacji źródeł interesu prawnego upatruje zarówno w prawie własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością podlegającą postępowaniu podziałowemu, a więc w przepisach art. 140 k.c. i 144 k.c., jak i w przepisach § 5 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 11 pkt 2a oraz § 10 ust. 12 pkt 1a m.p.z.p. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W dotychczasowym postępowaniu kwestie te nie doczekały się analizy, bowiem zarówno organ jak i Sąd I instancji pozostawał w przeświadczeniu, że osoba nieposiadająca tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Powyższe zapatrywanie, jakkolwiek generalnie trafne, nie uwzględnia specyfiki postępowania podziałowego, którego przedmiotem jest wydzielenie m.in. działki drogowej. Pogląd prezentowany przez organ i Sąd I instancji pozostaje aktualny jedynie w sytuacji, gdy projektowany podział nieruchomości nie ingeruje, a nawet nie wskazuje na to, że może dojść do ingerencji w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Przy czym nie chodzi o niebezpieczeństwo naruszenia granic sąsiedniej nieruchomości przy proponowanym podziale ale o każdą sytuację, w której projektowany podział nieruchomości może wpłynąć na prawa lub obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości. W takich sytuacjach stroną postępowania o zaopiniowanie projektu podziału co do zgodności z planem miejscowym (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.) i o zatwierdzenie podziału (art. 96 ust. 1 u.g.n.) są także właściciele nieruchomości sąsiednich (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1343/00; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1398/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego punktu widzenia, zbyt daleko idących wkroczeń w sferę praw skarżących oczekują organ i Sąd I instancji dla zidentyfikowania interesu prawnego, gdy wskazują, że zaopiniowany projekt podziału nie uniemożliwia skarżącym korzystania z należących do nich działek. Interes prawny nie aktualizuje się wyłącznie w sytuacjach naruszenia sfery prawej innego podmiotu ale także wtedy gdy ma miejsce możliwość wpłynięcia wydanym rozstrzygnięciem na prawa lub obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości i to także wtedy gdy ten wpływ ma charakter prawnie dozwolony. Odnosząc się do dalszej argumentacji organu i Sądu I instancji, której prawidłowość kwestionuje skarżący kasacyjnie, wypada zgodzić się z twierdzeniem, iż opinia co do zgodności projektu podziału z planem nie tworzy nowych ustaleń planu miejscowego. Nie w tym jednak tkwi istota możliwego wpływu projektowanego podziału działki na nieruchomości skarżących, lecz w tym, iż ustalenia m.p.z.p. w zakresie dróg wewnętrznych – co trafnie dostrzega autor kasacji – mogą wpływać na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z ową drogą. Przy czym nie chodzi tutaj o usytuowanie dróg wewnętrznych na obszarze planu o symbolu 1 KDW, których lokalizacja i parametry realizacyjne wynikają z postanowień m.p.z.p. (§ 5 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p.), ale o drogi wewnętrzne, których utworzenie, jako przeznaczenie uzupełniające na określonych terenach, przewiduje chociażby § 10 ust. 11 pkt 2a i § 10 ust. 12 pkt 1b m.p.z.p. W tym zakresie należy dostrzec, iż § 5 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p., poza tym, że określa przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 KDW jako drogi wewnętrzne, to także jest jedynym przepisem m.p.z.p., który określa parametry drogi wewnętrznej, a powyższy m.p.z.p. posługuje się pojęciem drogi wewnętrznej także w innych przepisach, dopuszczając możliwość ich tworzenia także poza obszarem oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 KDW. W takiej sytuacji obowiązkiem organu analizującego na gruncie art. 28 K.p.a. kwestię interesu prawnego skarżących było rozważenie tego, czy określone w przepisach m.p.z.p. parametry drogi wewnętrznej będą miały zastosowanie także do drogi wewnętrznej utworzonej na podstawie projektowanego podziału działki, a w następstwie tego, czy będą wpływały na sferę praw skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej z projektowaną drogą wewnętrzną, w szczególności uwzględniając treść § 5 ust. 8 pkt 1e m.p.z.p. przewidującego nieprzekraczalną linię zabudowy dla obszarów zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi wewnętrznej. Trafnie w tym zakresie wskazuje autor kasacji, iż powyższe rozwiązanie prawne istotnie ograniczą możliwość zabudowy działki sąsiadującej z drogą wewnętrzną w porównaniu chociażby z rozwiązaniami prawnymi przewidzianymi w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestia ta w toku dotychczasowego postępowania nie była przedmiotem analizy organu, co wadliwie zaakceptował Sąd I instancji naruszając art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię pomijającą w szczególności art. 140 k.c. i 144 k.c., oraz § 5 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 11 pkt 2a i § 10 ust. 12 pkt 1a m.p.z.p. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niezależnie od powyższych uwag należy dostrzec, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualne pozostaje zapatrywanie, że w sytuacji podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, czy też utworzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, pozbawienie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich w postępowaniu podziałowym, byłoby niczym innym jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony prawnej (art. 2 Konstytucji RP). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości sąsiedniej, w wyniku którego mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na jego nieruchomości, tj. wpływające na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, w tym na sposób korzystania z niej (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1343/00; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1398/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stanowisko to pozostaje aktualne także w niniejszej sprawie. Nie można natomiast potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 K.p.a. w kontekście nieuwzględnienia okoliczności związanych z obejściem prawa, jako wskazywanego przez skarżących rzeczywistego celu postępowania podziałowego. Sąd administracyjny badając legalność działań organów administracji pozbawiony jest możliwości badania celu, dla którego inicjowane jest określone postępowanie administracyjne. Tym samym odwołanie się w skardze kasacyjnej do okoliczności, które zdaniem skarżących stanowią cel postępowania podziałowego, nie kreuje wzorca kontrolnego do oceny prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 pkt 8, § 10 ust. 11 pkt 2a i § 10 ust. 12 pkt 1a m.p.z.p. Uwzględniając to, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji pozostaje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak interesu prawnego podmiotów inicjujących to postępowanie (art. 61a § 1 K.p.a.), kwestia oceny legalności postanowienia pozytywnie opiniującego zgodność projektu podziału z m.p.z.p. nie mogła być przedmiotem oceny w toku kontrolowanego postępowania. Odnoszenie się do tych kwestii byłoby aktualnie przedwczesne. Bezpodstawnie zatem autor kasacji zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów. Z uwagi na wskazane powyżej naruszenie art. 28 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżone, jaki i poprzedzające je postanowienie (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.