I OSK 1101/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1590/12 w sprawie ze skarg M. K. i Komendanta Stołecznego Policji na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz M.K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1590/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.K. i Komendanta Stołecznego Policji na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], orzekającą o: I. zwrocie części nieruchomości położonej w Warszawie przy obecnej ulicy R., oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...]/4 z obrębu [...] o powierzchni 1 344 m2 na rzecz R.H. w 3/18 części, E.H. w 3/18 części, M.K. w 3/18 części, J.S. w 3/18 części, T.G. w 2/18 części, A.G. w 2/18 części, K.D. w 2/18 części; II. zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 9 176,00 zł, w terminie 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna; III. w razie nie wywiązania się ww. osób z zobowiązania wynikającego z punktu II, ustanowieniu na przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa hipoteki w wysokości 9 176,00 zł; IV. odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie przy obecnej ulicy R., oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 90 m2. Z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna, zatwierdzony zostanie również projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej w Warszawie przy obecnej ulicy R., na działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,0090 ha i nr [...]/4 o powierzchni 0,1344 ha (pkt VI decyzji). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki poczynił następujące ustalenia faktyczne i prawne. Nieruchomość o powierzchni 8 013 m2 położona w Warszawie przy dawnej ulicy B., pochodząca z księgi wieczystej Nr hip. "–", która stanowiła współwłasność S.B. w 1/3 części, Z.G. w 1/3 części i K.H. w 1/3 części, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] marca 1978 r. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1973 r., nr [...], o lokalizacji inwestycji, nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Organ ustalił, że na części przedmiotowej nieruchomości wybudowany został budynek przeznaczony dla komisariatu policji w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 11 grudnia 1987 r. i pozwolenie na użytkowanie obiektu z dnia 4 stycznia 1993 r. Wcześniej Naczelny Architekt Warszawy na wniosek MZK wydał decyzję z dnia [...] grudnia 1979 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie komisariatu milicji obywatelskiej na terenie położonym w osiedlu "[...]", w rejonie ul. C.. Decyzją z dnia [...] lutego 1984 r. Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola teren o powierzchni 3 802 m2 położony przy ulicy C. został przeznaczony dla MZK pod budowę komisariatu milicji obywatelskiej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. Urzędu m. st. Warszawy. Organ ustalił, że wnioskiem z dnia 21 maja 1998 r. Zastępca Komendanta Stołecznego Policji wystąpił o stwierdzenie prawa trwałego zarządu przysługującego, zdaniem wnioskodawcy, Komendzie Stołecznej Policji na podstawie Uchwały Rady Ministrów Nr 268 (Monitor Polski Nr 4 z dnia 27 grudnia 1984 r.) oraz decyzji lokalizacyjnej z dnia 31 maja 1979 r., w stosunku do nieruchomości położnej w Warszawie przy ulicy R., oznaczonej w ewidencji gruntów m.in. jako działka nr [...] (obecnie [...] i [...]) z obrębu [...]. Decyzja w tym przedmiocie do dnia dzisiejszego nie została wydana. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wydanym przez Prezydenta m. st. Warszawy w dniu 18 czerwca 2008 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Skarbu Państwa we władaniu Komendy Stołecznej Policji (stan na dzień 28 października 2010 r.). Z odbitki z zasadniczej mapy miasta wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] stoi część budynku komisariatu policji. Granica działki ewidencyjnej nie biegnie zgodnie z linią ściany budynku i nie pokrywa się z nią. Na zlecenie organu wykonana została opinia o możliwości podziału budynku znajdującego się na gruncie położonym w Warszawie przy dawnej ulicy B., stanowiącym obecnie min. działkę nr [...] z obrębu [...], objętym roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie biegłego nie ma możliwości podziału budynku zgodnie z granicą geodezyjną działki, gdyż oddzielony w ten sposób wschodni fragment budynku byłby całkowicie nieprzydatny, nie nadający się do wykorzystania w jakimkolwiek innym dowolnie określonym celu, a rozbiórka tego fragmentu spowodowałaby konieczność kompletnie nieracjonalnej przebudowy zasadniczej części budynku. W związku z faktem, iż granica działki ewidencyjnej nie biegnie zgodnie z linią ściany budynku oraz brakiem możliwości podziału budynku komisariatu Policji, na zlecenie Urzędu wykonana została przez geodetę uprawnionego Z.O. mapa sytuacyjna nieruchomości z projektowanym podziałem działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Wojewoda Mazowiecki przywołując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) stwierdził, że zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, iż Delegatura Biura Architektury Planowania Przestrzennego w Dzielnicy Bemowo pismem z dnia 27 maja 2008 r., poinformowała, że na podstawie odnalezionych kopii części tekstowych decyzji o zatwierdzeniu planów realizacyjnych do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r., nr [...], zagospodarowanie nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulic Borowego i R. nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z decyzjami o zatwierdzeniu planów realizacyjnych do lokalizacji nr [...], gdyż nie ma w nich wzmianki o możliwości lokalizacji budynku policji. Ponadto, pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. Delegatura Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy Bemowo poinformowała, że z analizy map wynika jednoznacznie, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną Nr [...], nie znalazła się jednak w granicach terenów objętych wydanymi do niej planami realizacyjnymi. Nie objęcie wywłaszczanej nieruchomości żadnym z planów realizacyjnych spowodowało, że znajdujące się tam budynki musiały powstać na podstawie późniejszych, odrębnych decyzji. Zdaniem Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy Bemowo cel wywłaszczenia zawarty w decyzji lokalizacyjnej nr [...] na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Ponadto, po dokonaniu analizy opinii biegłego organ doszedł do wniosku, że podział budynku zlokalizowanego przy ulicy R. w Warszawie wzdłuż rozpatrywanej linii podziału tj. wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] z obrębu [...] jest niemożliwy z powodu nieprzydatności do jakiegokolwiek celu odciętej w wyniku podziału wschodniej części budynku komisariatu, uniemożliwienia ze względów funkcjonalno-technologicznych użytkowania zachodniej części budynku przez dotychczasowego użytkownika, jako komisariatu policji oraz konieczności realizacji siedziby Komisariatu Policji Warszawa Bemowo w nowej lokalizacji i adaptacji zachodniej części budynku do innych potrzeb, a także dużych nakładów z tym związanych. Jeżeli zaś chodzi o argumenty dotyczące posiadania przez Policję w niniejszej sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wnioskiem z dnia 21 maja 1998 r. Zastępca Komendanta Stołecznego Policji wystąpił o stwierdzenie decyzją administracyjną prawa trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy R., oznaczonej w ewidencji gruntów m. in. jako działka nr [...] (obecnie nr [...]/1 i nr [...]) z obrębu [...]. Również zgodnie ze znajdującym się w aktach organu pierwszej instancji wypisem z ewidencji gruntów właścicielem działki Nr [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa, zaś władającym Komenda Stołeczna Policji. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego są to okoliczności przemawiające za tym, że Komenda Stołeczna Policji, jako obecny użytkownik przedmiotowej nieruchomości posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a tym samym jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: M.K. w zakresie pkt IV decyzji Prezydenta m. st. Warszawy tj. odmowy zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie przy obecnej ulicy R., oznaczonej, jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 90 m2, znajdującej się pod budynkiem policji, oraz Komendant Stołeczny Policji odnośnie całej decyzji. M.K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz art. 6 i 8 k.p.a., art. 7 w związku. z art. 77 k.p.a. wobec błędnego ustalenia, że wywłaszczenie w zakresie działki nr [...] było legalne a działka nie stała się zbędna wobec brzmienia decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1978 r., a także całkowite pominięcie art. 138 ust. 1 u.g.n. Wskazała, że brak realizacji wniosku o wyegzekwowanie od policji dokumentacji budowlanej komisariatu i włączenia jej w akta stanowi naruszenia postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji, wbrew art. 107 § 3 k.p.a., nie przedstawiło argumentów prawnych za odmową zwrotu działki nr [...], szczególnie w zakresie niemożności podziału budynku komisariatu poprzez wydzielenie "spacerniaka", a także nie odniosło się do stanowiska zawartego w jej piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. oraz wniosku z dnia 29 maja 2009 r. o dokumentację techniczną budynku komisariatu, a także argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji. Argument o zasadności wniosków opinii biegłych zdaniem skarżącej nie został wystarczająco uzasadniony, a brak odpowiedzi na zarzut, że inwestycja komisariatu nie nastąpiła w oparciu o decyzję lokalizacyjną dla osiedla [...] potwierdza niewłaściwą realizację dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organom, że nie mogły obiektywnie ocenić opinii bez materiału źródłowego, z którego można uzyskać proste informacje np. o konstrukcji dobudówki czy ilości wyjść. To w oczywisty sposób narusza art. 84. § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 i 79 oraz 80 k.p.a. oraz art. 11 kpa. Ponadto decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie Policji za stronę postępowania i rozpoznanie odwołania, mimo braku interesu prawnego po stronie tego podmiotu. Wnosiła o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego w zaskarżonej części wraz z pkt IV decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Skarżący Komendant Stołeczny Policji zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 137 ust. 1 pkt. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że powołany przepis ma zastosowanie do części działki powstałej z podziału wywłaszczonej nieruchomości, - niezastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. i błędne przyjęcie, że projektowana działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] ma dostęp do drogi publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędne ustalenia, że: - Komenda Stołeczna Policji dopiero wnioskiem z dnia 21 maja 1998 r. wystąpiła o ustanowienie prawa trwałego zarządu, - nieruchomość, na której została wybudowana siedziba Komisariatu Policji, nie była w dyspozycji Miejskich Zakładów Komunikacyjnych, - naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Komendant Stołeczny Policji wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie. Oddalając skargi wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1590/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do skargi Komendanta Stołecznego Policji Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na interes prawny tego podmiotu. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, że Komenda Stołeczna Policji, jako obecny użytkownik przedmiotowej nieruchomości, posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., a tym samym jest stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu do dnia dzisiejszego decyzja w przedmiocie stwierdzenia trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości Komendzie Stołecznej Policji nie została wydana. Komenda Stołeczna Policji użytkuje budynek posadowiony na działce należącej do Skarbu Państwa. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit wszystkie naniesienia na gruncie należą do właściciela gruntu, co oznacza że budynek użytkowany przez Komendę Stołeczną Policji należy do Skarbu Państwa. Komenda Stołeczna Policji nie może reprezentować Skarbu Pastwa, gdyż zgodnie z art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa dysponuje właściwy starosta lub na podstawie art. 60 u.g.n. minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia braku interesu prawnego Komendy Stołecznej Policji, badanie merytorycznych zarzutów skargi stało się zbędne i podlegała ona oddaleniu. M.K. zaskarżyła decyzję Wojewody Mazowieckiego w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 90 m2. Na działce nr [...] z obrębu [...] stoi budynek komisariatu policji Warszawa - Bemowo. Organ ustalił, iż na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stoi część budynku komisariatu policji. Granica działki ewidencyjnej nie biegnie zgodnie z linią ściany budynku i nie pokrywa się z nią. Sam budynek nie da się zaś podzielić wzdłuż granicy działki, co wykazała opinia biegłego. Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 u.g.n.). Przedmiotowa działka nr [...] została użyta na inny cel niż cel wywłaszczenia (zamiast budownictwa spółdzielczego zrealizowano budynek komisariatu policji), co stanowi o jej zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Nieruchomość wywłaszczoną niewątpliwie zwraca się w stanie, w jakim znajduje się w dniu orzekania zwrotu (art. 139 u.g.n.). Osobie, która występuje z wnioskiem o zwrot nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia i nie może ona żądać odłączenia od nieruchomości jej części składowych, zwiększających jej wartość. Rozliczenia dotyczące stanu faktycznego powstałego po dniu wywłaszczenia, a przed dniem zwrotu, podlegają uregulowaniu wyłącznie w drodze cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu I instancji nie jest jednak tak, że stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości powinien zostać zupełnie pominięty przy orzekaniu o zwrocie. W pewnych sytuacjach ma on znaczenie prawne. Potwierdzeniem tego stanowiska są przepisy rozdziału 1 działu III u.g.n. dotyczące podziałów nieruchomości. W art. 95 pkt 4 przewidziano, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku niezależnie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Przez pojęcie "roszczeń wynikających z przepisów niniejszej ustawy", dla których może powstać potrzeba ewidencyjnego podziału nieruchomości, należy rozumieć również roszczenia ujęte w art. 136 tej ustawy – o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie stanowi część innej całości (innej działki ewidencyjnej). Jeśli tak, to dla podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki ewidencyjnej podlegającej zwrotowi należy stosować uregulowane w analizowanej ustawie zasady dokonywania podziałów. Zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n. jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Stosowanie powyższej zasady w sytuacji, gdy utworzenie nowej działki ewidencyjnej następuje na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część innej działki, jest o tyle uzasadnione, że nowa granica ewidencyjna, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, staje się granicą prawa własności przysługującego podmiotowi innemu niż dotychczas. Jeśli zatem nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona. Organy ustaliły, że zachowanie powyższych zasad podziału budynku (zabudowanej działki) w przypadku roszczenia skarżącej nie jest możliwe. Podział budynku policji nie nastąpiłby bowiem wzdłuż jego pionowych ścian, ale w przypadkowym miejscu jego powierzchni. Należy zatem przyjąć, że w wypadku niemożności podzielenia budynku po ścianach pionowych powołany przepis, tj. art. 93 ust. 3b u.g.n. stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Za taką wykładnią przemawiają argumenty natury systemowej i funkcjonalnej. Przyjęcie bowiem odmiennej argumentacji powodowałoby, że organ orzekałby o zwrocie nieruchomości według granic z daty wywłaszczenia, bez względu na usytuowanie budynku na gruncie i położenie w nim ścian pionowych. Skarga M.K. również więc podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1590/12, wniósł Komendant Stołeczny Policji zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych i zarzuca naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że Komendant Stołeczny Policji nie był stroną postępowania; 2. prawa materialnego – art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że powołany przepis ma zastosowanie do części działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości oraz niezastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. i błędne przyjęcie, że projektowana działka nr [...]powstała w wyniku podziału działki nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że stronami postępowania o zwrot są osoby, których prawa do nieruchomości wygasają w następstwie uzyskania cechy ostateczności przez decyzję orzekającą o zwrocie gruntu – uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03. Regulacja zawarta w art. 138 u.g.n. wskazuje, że najem, dzierżawa, lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna. Z powyższego wnioskować należy, że najemca czy dzierżawca mają interes prawny by brać udział w postępowaniu o zwrot takiej nieruchomości. W związku z tym skarżący kasacyjnie jako obecny użytkownik przedmiotowej nieruchomości posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a tym samym jest strona postępowania administracyjnego. W kontekście powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. polegającego na błędnym przyjęciu, że powołany przepis ma zastosowanie do części działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości, a także do faktu nie zastosowania art. 93 ust. 3 u.g.n. polegającego na przyjęciu, że projektowana działka nr [...]/4 powstała w wyniku podziału działki nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie, wbrew ustaleniom organu administracji, decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie Komisariatu Milicji Obywatelskiej na terenie położonym w dzielnicy Wola w osiedlu "[...]" w rejonie ul. C. nie utraciła ważności (okoliczność niesporna). Tym samym brak jest podstaw do ustalenia, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Wbrew temu co sugeruje organ administracji, realizacja budowy Komisariatu na terenie wywłaszczonym na osiedle mieszkaniowe nie jest sprzeczna z celem wywłaszczenia. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowana do wydzielenia działka gruntu nie ma dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie powstała w wyniku podziału projektowana działka [...], która nie ma dostępu do drogi publicznej. Jest to okoliczność bezsporna, wynikająca z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tym samym projektowany podział jest sprzeczny z treścią przywołanej normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Podniosła między innymi, że Policja nie ma żadnego interesu w tej sprawie, nie ma ani umowy najmu, ani dzierżawy ani użyczenia. Interes Policji ma więc charakter wyłącznie faktyczny. Pełnomocnik Policji zapomniał o art. 137 ust. 2 u.g.n. stanowiącym, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Oznacza to, że można dokonać zwrotu części działki, co wynika wprost z przepisu ale także ugruntowanej linii orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 28 k.p.a., powołany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jako przepis postępowania, w istocie ma charakter materialny, a więc powinien być powołany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). "Przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa" (zob. wyrok NSA z dnia 4.01.2011 r., I OSK 1083/10, LEX nr 744927). Niezależnie od tego uchybienia skargi kasacyjnej skuteczny zarzut naruszenia interesu prawnego wymaga w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przywołania obok art. 28 k.p.a. także konkretnego przepisu prawa materialnego, w którym znajdowałby oparcie interes prawny skarżącego kasacyjnie. Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać wskazując na swój interes prawny. Po trzecie wreszcie, zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. powinien wskazywać, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu w związku z normą materialną, na której strona skarżąca kasacyjnie opiera swój interes prawny. W tej ostatniej kwestii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej porównano sytuację prawną Komendy Stołecznej Policji użytkującej bez tytułu prawnego działkę nr [...] (przed podziałem na działki nr [...] i [...]) ze statusem najemcy, dzierżawcy bądź biorącego w użyczenie nieruchomość podlegającą zwrotowi, powołując się na art. 138 u.g.n. Ten ostatni przepis stanowi, że (1) "Jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przepis art. 90 ust. 2 stosuje się odpowiednio. (2) Najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna." Skarżący kasacyjnie stwierdza, że skoro z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03 (ONSA 2004/1/10) wynika, że podmiotom, o których mowa w art. 138 ust. 2 u.g.n., przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na skutek w postaci wygaśnięcia przysługującego im prawa w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości, to również skarżącemu kasacyjnie taki przymiot powinien przysługiwać. Nie wchodząc w tym miejscu w zbędną na użytek rozstrzygnięcia tej sprawy analizę, czy wygaśnięcie stosunku zobowiązaniowego najemcy i dzierżawcy zwracanej nieruchomości można porównać z wygaśnięciem prawa trwałego zarządu przysługującego jednostce organizacyjnej, wykonującej to prawo na nieruchomości publicznej (art. 43 i nast. u.g.n.), które nie jest prawem cywilnym, ale może kreować interes prawny (zob. np. wyrok NSA z dnia 12.10.2011 r., I OSK 1909/10, ONSAiWSA 2012/5/82) – zauważyć należy, że okolicznością bezsporną jest, że Komendzie Stołecznej Policji nie przysługuje prawo trwałego zarządu do zwracanej działki nr [...]/4 (nr [...] przed podziałem), ani żadne inne prawo (w tym cywilne, zobowiązaniowe). Użytkowanie tej nieruchomości przez jednostkę organizacyjną Policji ma jedynie charakter faktyczny. Prawną formą władania nieruchomością przez tę jednostkę może być przede wszystkim trwały zarząd, którego jednak skarżący kasacyjnie nie wykazał. W związku z tym również interes Komendy Stołecznej Policji w niniejszym postępowaniu ma charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny, a w wyniku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skarżący kasacyjnie podmiot nie traci żadnego przysługującego mu prawa, w szczególności prawa podmiotowego. Słusznie więc Sąd I instancji skonstatował, że skarżący Komendant Stołeczny Policji nie miał interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego, to jednak ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy, podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 28.08.2013 r., I OSK 478/12, LEX nr 1372097). Wobec tego ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać w tej sytuacji za bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, została oddalona po myśli art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.