I OSK 2888/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Hrubieszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 590/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Hrubieszowie na uchwałę Rady Powiatu Hrubieszowskiego z dnia 26 października 2017 r. nr XXIII/208/2017 w przedmiocie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Hrubieszowie, stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Powiatu Hrubieszowskiego z 26 października 2017 r. nr XXIII/208/2017 w przedmiocie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2017 r., poz. 4899). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższą uchwałą Rada Powiatu ustaliła wysokość obowiązujących w 2018 r. opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze Powiatu Hrubieszowskiego na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) i obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 1 września 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 867). Wysokość tych opłat określono w § 1 ust. 1 – 3 uchwały. Opłaty za usunięcie pojazdów kształtowały się następująco: 1) za rower lub motorower - 100,00 zł; 2) za motocykl - 200,00 zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 435,00 zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 540,00 zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 765,00 zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1125,00 zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1370,00 zł. Opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wynosiły odpowiednio (za jedną dobę): 1) za rower lub motorower - 17,00 zł; 2) za motocykl - 23,00 zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 35,00 zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 46,00 zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 66,00 zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 120,00 zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 177,00 zł. Natomiast wysokość kosztów, o których mowa w art. 130 a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym, została ustalona w wysokości połowy opłaty za usunięcie danego rodzaju pojazdu. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Hrubieszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając jej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem Prokuratora, Rada Powiatu nie poczyniła ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usług dotyczących usuwania pojazdów i ich parkowania, zaś zawarta 12 grudnia 2017 r. umowa przewiduje świadczenie usług po niższych stawkach niż określone w uchwale. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podkreślono, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały do końca września 2018 r. przychody z tytułu usuwania pojazdów wyniosły 61.694,00 zł, a koszty realizacji zadań w tym zakresie wynosiły 57.051,29 zł. Wynikające z uchwały określone stawki opłat nie przekraczają maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Wskazując na mechanizm obliczania maksymalnych stawek (art. 130 ust. 6a – 6c tej ustawy), Sąd zaznaczył, że w każdym przypadku usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowania na parkingu, Rada przyjęła stawki nieprzekraczające wysokości podanych w obwieszczeniu. Z zawartego w art. 130a ust. 6 upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów dotyczących - zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zdaniem Sądu, sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem uwzględnienia przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym jednoznaczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje po pierwsze, że żadne inne przesłanki nie mogą mieć wpływu na sposób zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a po drugie, że wpływ tych przesłanek na ostateczne ustalenie opłat wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia "pod uwagę" kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Daje to organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Ustalenie zaś wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na obszarze powiatu. W sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, organ ten powinien wskazać motywy przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za ich parkowanie. Organ powinien zatem wiedzieć w dniu podejmowania uchwały, jakie są rzeczywiste koszty takich usług. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, z protokołu nr 103/2017 z posiedzenia Zarządu Powiatu z 11 października 2017 r. wynika, że w toku obrad przedstawiono projekt uchwały i wyjaśniono, że obowiązek ustalenia opłat wynika z Prawa o ruchu drogowym, a proponowane stawki nieznacznie wzrosły jednak nie przekraczają stawek maksymalnych. Przeanalizowano również ilość odholowywanych samochodów. Protokół z XXIII sesji Rady Powiatu z 26 października 2017 r. dowodzi z kolei, że zaskarżona uchwała została przyjęta jednogłośnie - "12 głosami za" oraz otwarto dyskusję nad uchwałą. Nie zgłoszono żadnych pytań. Protokół nie zawiera opisu przebiegu ewentualnej dyskusji przeprowadzonej nad uchwałą. Zawiera jedynie informację o pozytywnym zaopiniowaniu uchwały przez Komisję Budżetu i Rozwoju Gospodarczego. Oznacza to zdaniem Sądu, że członkowie Rady Powiatu Hrubieszowskiego w momencie podejmowania uchwały nie dysponowali wiedzą odnośnie faktycznych (rzeczywistych) kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów parkowania (przechowywania) takich pojazdów. Okoliczności te wskazują na pewnego rodzaju automatyzm w działaniu Rady Powiatu w Hrubieszowie polegający na przyjęciu zaproponowanych stawek opłat bez analizy realnych kosztów usuwania i parkowania pojazdów. W tych okolicznościach zaskarżona uchwała jest aktem prawnym wadliwym podjętym z naruszeniem art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie świadczą o bezskuteczności zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę skarżącą. Stwierdzenie, że dokonano wnikliwego przeanalizowania kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, nie zostało poparte żadnym dowodem. Nie jest nim zarówno zestawienie opłat pobranych od właścicieli pojazdów w 2018 r., jak i wyjaśnienie dotyczące przychodów (61.694,00 zł) z tytułu usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów (57.051,29 zł) realizacji tego zadania. Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała odwołuje się do niemającego zastosowania w sprawie obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 1 września 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie, przechowywanie i strzeżenie środka transportu lub towaru w wyznaczonym miejscu (M.P. z 2017 r., poz. 867). Obwieszczenie to wydano na podstawie art. 20 ust. 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. z 2017 r. poz. 708). Dostrzeżone uchybienie nie jest jednak tej rangi, że skutkuje ono nieważnością skontrolowanej uchwały. Niemniej nie powinno ono mieć miejsca. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Powiatu Hrubieszowskiego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:"art. 147 §1 7 P.p.s.a." przez stwierdzenie nieważności uchwały podczas gdy jest to sprzeczne z przepisami szczególnymi, – naruszenie prawa materialnego: 2. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 511) przez brak jego zastosowania i stwierdzenie nieważności uchwały po upływie roku od dni jej podjęcia, 3. art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.) przez jego niewłaściwą wykładnię i uznaniu, iż Rada Powiatu podejmując uchwałę nie wzięła pod uwagę wysokości kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów ich parkowania jako kryteriów ustalenia opłat podczas gdy było to podstawowe kryterium podjęcia uchwały. Wskazując na powyższe zarzuty, Rada Powiatu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w opinii Rady w sposób wnikliwy przeanalizowano koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu i w roku 2018 wysokość za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nieznacznie zwiększono. Zaproponowane w treści uchwały kwoty są konsekwencją uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu. Ponadto podkreślono, że na koszty usuwania, przechowywania pojazdów składają się nie tylko wydatki na wykonawcę wyłonionego w trybie Prawa zamówień publicznych, ale również kwoty dochodzenia należności, "niejednokrotnie uznawanych przez spory egzekucyjne jako bezskuteczne". Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w Zamościu, wnosząc o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zarzut 2). Zgodnie z tym przepisem "(n)ie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 1 ww. ustawy "(n)a podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze powiatu". Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, jak na przykład decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z 6 października 1993 r. sygn. akt III SA 681/93, ONSA 1994 Nr 4. poz. 145). Taki też charakter ma skarżona uchwała. Podstawę prawną jej podjęcia stanowił art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i określa ona wysokość obowiązku ponoszenia przez właściciela pojazdu kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi, jego przechowywania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia podjazdu. Ma więc charakter zarówno generalny i abstrakcyjny oraz lokalny, ograniczając obowiązywanie zawartej w niej normy do obszaru konkretnego powiatu. Charakter prawny takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2045/17, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 638/18, 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1680/18, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1360/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również trzeba, że w orzecznictwie tym podkreśla się, że zasada rzetelnej legislacji wymaga, aby w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu pewien margines swobody w ustanowieniu regulacji prawnych, w uzasadnieniu uchwały wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Co więcej, organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03). Również w doktrynie podkreśla się, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się nadto, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP), stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 i 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 638/18). W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Natomiast ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19, sygn. akt I OSK 885/19). Dopuszczano wreszcie możliwość uzasadnienia przyjętych w uchwale stawek opłat na etapie postępowania nadzorczego lub postępowania sądowego, podkreślając, że celem uzasadnienia jest umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 963/19 i 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1634/19). Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżona uchwała nie została należycie uzasadniona na żadnym etapie postępowania. Poza sporem pozostaje, że nie została ona uzasadniona w trakcie jej podejmowania, jak również prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji w oparciu o protokoły z posiedzeń Zarządu Powiatu i Rady Powiatu, że brak jest jakichkolwiek motywów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań w projekcie przygotowywanej uchwały. Również eksponowane w skardze kasacyjnej, a powtórzone za odpowiedzią na skargę, zestawienie przychodów i kosztów związanych z realizacją obowiązku usuwania pojazdów i ich przechowywania do końca września 2018 r. wskazuje co najwyżej na sposób wykonywania uchwały w roku bieżącym (2018), a nie motywy jej podjęcia w roku 2017 r. i konkretne wyliczenia przyjęte na tym tle. Nie można także uznać za wystarczającą ogólnikową argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o konieczności uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów Powiatu Hrubieszowskiego i przepisów ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Świadczy ona jedynie o tym, że stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku prawidłowego uzasadnienia skarżonej uchwały, a w konsekwencji tego istotnym uchybieniu wymogom art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, jest prawidłowe tym bardziej, że nie była przedmiotem analizy Rady Powiatu wskazywana w skardze Prokuratora umowa z 12 grudnia 2017 r. Z tych też względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ww. ustawy (zarzut 2) oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. (zarzut 1), na podstawie którego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność kontrolowanej w sprawie uchwały. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.