VI SA/Wa 1771/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 28 lutego 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych oddala skargę W dniu 12 lutego 2018 roku do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD" lub "organ") wpłynął wniosek F. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako "uczestnik") o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na trasie W. – B. (przez C.). Z kolei w dniu 23 marca 2018 roku S. "BUS" (dalej "skarżący", "strona" lub "stowarzyszenie") złożyło wniosek (opatrzony błędną datą 23 kwietnia 2018 r.) o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w powyższym postępowaniu administracyjnym. Skarżący uzasadnił swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz.2096 ze zm., zwany dalej "k.p.a."), odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na trasie W. – B., wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Skarżący w dniu 9 maja 2018 roku złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż strona nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. GITD omówił cele statutowe stowarzyszenia określone w § 6 statutu stowarzyszenia. Następnie organ wskazał, że według § 7 statutu powyższe cele stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że, ww. cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., każdy bowiem z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W. – B., która jeszcze nie istnieje. Zatem, zdaniem organu, cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie. Organ wskazał, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Zatem strona reprezentuje konkurencję spółki F. Sp. z o.o., a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogli by być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów. Na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1/ art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o. o.; 2/ art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o. o. Skarżący podniósł, że organ rozpatrując wniosek strony nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a., nadto w rozstrzygnięciu ocenił przedwcześnie intencje wnioskodawcy. Zdaniem strony interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Skarżący argumentował, że organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób nie badał obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, określonych w art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 58). Ponadto zdaniem skarżącego organ niesłusznie twierdzi, że skarżący zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy podmiotów prowadzących działalność konkurencyjną wobec wnioskodawcy. Strona wniosła o wstrzymanie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zasadności odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana: "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a skarżone postanowienie GITD oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 roku, nie naruszają prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest odmowa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, w sprawie wszczętej wnioskiem F. sp. z o. o., o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na trasie W. – B.. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek: – postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; – żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; – za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organy rozpatrujące sprawę ustaliły, że stowarzyszenie spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" – spółki F. sp. z o.o. (przewoźnika). Natomiast zdaniem Sądu nie spełnia pozostałych dwóch przesłanek. We wniosku o dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w przedmiotowym postępowaniu stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób. Jako interes społeczny skarżący wskazał zainteresowanie pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10 Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11 Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. II OSK 843/07 niepubl.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10). Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 kpa stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. Tymczasem, w ocenie Sądu, skarżące stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałyby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek spółki F. sp. z o.o. Trudno uwzględnić stanowisko skarżącego opierające się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jej sprawach na gruncie art. 31 § 1 kpa. Każde bowiem postępowanie administracyjne jest inne, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. Nie dostosowuje ono argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, a przecież te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. W jednym z przywołanych przez spółkę w skardze wyroków NSA (tj. z dnia 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16) mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Również w skardze stowarzyszenie szeroko argumentuje, że dotychczasowa praktyka organu, który ani razu nie odmówił udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie istnienia już zatwierdzonych linii regularnych, oznacza, że wskazany przepis pozostaje martwy, a taki stan faktyczny jest nie do zaakceptowania, mając na względzie zasady praworządności, w szczególności, że wiele linii regularnych ze względu na utratę rentowności, zostało zlikwidowanych. Jednakże, zdaniem Sądu, obawy stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w powyższym zakresie, z uwagi na fakt, że na linii regularnej W. – B. nikt jeszcze nie wykonuje przewozów, są przedwczesne. Okoliczność tą dostrzegł także organ. Tak więc w niniejszej sprawie brak jest podstaw do doszukiwania się interesu społecznego skarżącego właśnie na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym. Stowarzyszenie nie przedstawiło także innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest przy tym wskazywane przez stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii. Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności. Odnosząc się do przesłanki "uzasadnionych celów statutowych organizacji" należy zauważyć, iż cele statutowe stowarzyszenia zostały określone w § 6 statutu stowarzyszenia. Według tego zapisu celem działania stowarzyszenia jest: integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych. - kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, - zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Według § 7 statutu stowarzyszenia powyższe cele, stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa. Jak słusznie uznał organ, który wydał zaskarżone postanowienie, cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W. – B. (przez C.), która to linia jeszcze w ogóle nie funkcjonuje. W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku złożonym w dniu [...] marca 2018 r., przywołała postanowienia § 6 oraz § 7 pkt. 4 jej statutu, nie wskazując jednak sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach sprawy. Nie wyjaśniła, dlaczego określone tam cele statutowe uzasadniają jej udział w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. Na zakończenie, w ocenie Sądu nie można również stwierdzić, aby w badanej sprawie nastąpiło naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych uchybień organu w tym zakresie. Zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., której rozwinięcie następuje w art. 77 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dokonując wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazać również należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, a także w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.