I OSK 1797/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 912/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 912/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Powiatu T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), powoływanej dalej jako "u.s.p.", oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, poz. 1273, poz. 1926). W załączniku do uchwały wskazano wysokość jednorazowej opłaty za usunięcie pojazdu z drogi dla wymienionych tam rodzajów pojazdów oraz wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu. W uzasadnieniu Rada Powiatu powołując się na art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wskazała, że wprowadzone uchwałą zmiany wysokości stawek opłat były zgodne z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Wysokość jednorazowej opłaty za usunięcie pojazdu z drogi zwiększyła się w stosunku do dotychczas obowiązującej, w zależności od rodzaju pojazdu: – rower lub motorower - o 3 zł, – motocykl - o 5 zł, – pojazd o d.m.c. do 3,5 t - o 10 zł, – pojazd o d.m.c. powyżej 3,5 t do 7,5 t - o 12 zł, – pojazd o d.m.c. powyżej 7,5 t do 16 t - o 16 zł, – pojazd o d.m.c. powyżej 16 t - o 24 zł, – pojazd przewożący materiały niebezpieczne - o 29 zł. Wysokość opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu zwiększyła się w stosunku do obecnie obowiązującej, w zależności od rodzaju pojazdu: – rower lub motorower - o 1 zł, – motocykl - o 1 zł, – pojazd o d.m.c. do 3,5 t - o 1 zł, – pojazd o d.m.c. powyżej 3,5 t do 7,5 t - o 1 zł, – pojazd o d.m.c. powyżej 7,5 t do 16 t - o 2 zł, – pojazd o d.m.c. powyżej 16 t - o 3 zł, – pojazd przewożący materiały niebezpieczne - o 4 zł. Prokurator Prokuratury Rejonowej w T. zaskarżył w całości powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu T. upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powołanych przepisach przez ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz odstąpienie od czynności usunięcia pojazdu, przewyższających wysokość rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem tych zadań własnych przez Powiat T. oraz polegające na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że wykładnia art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ww. ustawy są konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony, że wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a ww. ustawy w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię. Prokurator wskazał, że z informacji uzyskanych od Starosty T. wynika, że [...] maja 2016 r. Powiat T. zawarł umowę nr [...] z M. D., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] jako wykonawcą. Przedmiotem umowy jest wykonywanie przez wykonawcę usługi usuwania (przemieszczenia) pojazdów z dróg, określenie wysokości kosztów poniesionych przez wykonawcę w sytuacji odstąpienia od usunięcia pojazdu, zwracanych przez zamawiającego na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz usługi przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. W § 6 ust. 1-5 umowy ustalono wysokość wynagrodzenia za usunięcie lub przemieszczenie pojazdu z drogi, odstąpienie od tej czynności, przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, które zostały uzależnione od rodzaju pojazdu i dopuszczalnej masy całkowitej. Dokonując porównania stawek określonych w zaskarżonej uchwale, stanowiących maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, które zostały określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., ze stawkami uzgodnionymi w umowie z [...] maja 2016 r., Prokurator stwierdził, że dla Powiatu T. rzeczywiste koszty odholowania pojazdów, odstąpienia od tej czynności, a także przechowywania pojazdów na strzeżonym parkingu są w każdym przypadku niższe, a w niektórych przypadkach wielokrotnie niższe niż określone w załączniku zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora, organ uwzględnił nie tylko przesłanki określone w upoważnieniu ustawowym z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ale też inne kryteria, które nie zostały określone w tym przepisie, a mianowicie prawdopodobnie zamiar zapewnienia jak największych wpływów do budżetu powiatu. Uchwalenie maksymalnych stawek opłat w zaskarżonej uchwale stanowi zatem, zdaniem Prokuratora, przekroczenie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, a w konsekwencji stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu T. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że opłaty określone w art. 130a ust. 2a i ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość została ustalona w trybie art. 130 ust. 6 tej ustawy zaskarżoną uchwałą, nie mają charakteru cywilnoprawnego i nie są prostym "przeksięgowaniem" kosztów ponoszonych przez powiat z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów przez podmiot zewnętrzny. Opłaty te mają charakter niepodatkowych należności budżetowych, których wysokość ustala rada powiatu, i które dochodzone są w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314). Opłaty te są tylko pośrednio, wolą ustawodawcy, powiązane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdu na terenie danego powiatu. Całe uzasadnienie faktyczne skargi sprowadza się natomiast do porównania stawek opłaty ustalonych zaskarżoną uchwałą z kosztami wynikającymi z zawartej przez powiat t. umowy z podmiotem wykonującym na zlecenie powiatu usługi usuwania i przechowywania pojazdów w trybie wskazanych przepisów ustawy. Organ wskazał, że skarżący zupełnie pominął fakt, że ustawodawca w treści art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wskazując radzie powiatu kryteria, jakimi powinna się kierować przy ustalaniu wysokości wskazanych opłat, wskazał oprócz faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, również drugie kryterium – konieczność sprawnej realizacji zadań wskazanych w art. 130a ust. 1 i ust. 2. Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 633/18, podkreślił, że w przypadku Powiatu T. koszty związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów są od kilku już lat wielokrotnie wyższe od wpływów z tego tytułu, co przedstawia "Zestawienie dochodów oraz wydatków z tytułu usuwania pojazdów z drogi". Przygotowane zestawienie nie uwzględnia kosztów osobowych związanych z obsługą całego procesu usuwania, przechowywania, przewłaszczania nieodebranych pojazdów na rzecz Powiatu T. i dochodzeniem zapłaty naliczonych opłat od właścicieli usuniętych pojazdów. W przypadku Powiatu T. zadania związane z realizacją tych czynności są wykonywane przez jednego pracownika merytorycznego, a dodatkowo w zakresie postępowań sądowych – przez zespół radców prawnych oraz w zakresie rozliczania i prowadzenie administracyjnych postępowań egzekucyjnych – przez pracowników Wydziału Finansów. Tak więc Rada Powiatu T., biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy, m.in. przez zapewnienie pracownika zajmującego się przedmiotowymi sprawami w Starostwie Powiatowym w T. (roczny koszt wynagrodzenia pracownika dla pracodawcy to ponad 40 000 zł), jak i uwzględnienie faktu, że w ostatnich latach wpływy z tytułu przedmiotowych opłat pokrywały niecałe 50% pozaosobowych kosztów, podjęła uchwałę nr [...] podnoszącą nieznacznie opłaty z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdów mechanicznych w stosunku do uchwały nr [...]. Zdaniem organu, wysokość opłat określonych zaskarżoną uchwałą mieści się w granicach wyznaczonych przez stawki maksymalne opłat z tego tytułu ustalone obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Dodatkowo, przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, Rada Powiatu kierowała się zasadą gospodarności, nakazującą przy ustalaniu wysokości opłat uwzględniać wszystkie okoliczności mające wpływ na wysokość opłaty, w tym również fakt, że część opłat będzie niemożliwa do ściągnięcia od osób zobowiązanych. Zdaniem organu nieuwzględnienie tej okoliczności, czy też nieuwzględnienie osobowych kosztów obsługi zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, mogłoby narazić organy powiatu t. na zarzut niegospodarności i tym samym zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd uznał, że uchwała Rady Powiatu T. nr [...] narusza w sposób istotny prawo w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Sąd wskazał, że analiza przepisów uchwały w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., wykazała, że Rada Powiatu T. przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przechowywanie stawkę na poziomie stawki maksymalnej określonej w obwieszczeniu. Co istotne, przedmiotowa uchwała została podjęta w czasie, gdy znane już były stawki przyjęte w umowie zawartej między Powiatem T. a podmiotem wybranym w trybie przetargu nieograniczonego, świadczącym usługi usuwania (przemieszczania) pojazdów z dróg oraz usługi przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Powiat T. (zamawiający) zawarł z M. D. (wykonawcą), prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] w L. w dniu [...] maja 2016 r. umowę, której przedmiotem było wykonywanie usługi usuwania lub przemieszczania pojazdów z dróg oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym, w której została także określna wysokość wynagrodzenia przypadająca wykonawcy za usunięcie lub przemieszczenie pojazdu z drogi oraz przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym, a także wysokość wynagrodzenia w sytuacji odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zestawienie wysokości stawek określonych w ww. umowie oraz zaskarżonej uchwale wykazuje, w ocenie Sądu, określone różnice. Uchwała określa koszt usunięcia roweru i motoroweru na kwotę 113 zł, a umowa przewiduje 100 zł; w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty – 223 zł i 100 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty – 486 zł i 400 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty – 606 zł i 100 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty – 857 zł i 100 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty – 1 263 zł i 500 zł; pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty – 1 537 zł i 100 zł. Jeżeli chodzi o wysokość wynagrodzenia z tytułu przechowywania usuniętego pojazdu na parkingu strzeżonym umowa określa – za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu z rozróżnieniem na okres pierwszych 30 dni i poczynając od 31 dnia – w przypadku roweru i motoroweru - 5 zł i 1,23 zł, natomiast uchwała – 20 zł za każdą dobę przechowywania; w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty – 5 zł i 1,23 zł oraz 27 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty – 10 zł i 5 zł oraz 40 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty – 5 zł i 1,23 zł oraz 52 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty – 5 zł i 1,23 zł oraz 75 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty – 50 zł i 1,23 zł oraz 136 zł; pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty – 5 zł i 1,23 zł oraz 200 zł. Natomiast wysokość wynagrodzenia z tytułu kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, w przypadku wskazanym w art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym została w umowie określona: za rower i motorower – 50 zł, natomiast w uchwale – 56,50 zł; za motocykl są to odpowiednio kwoty – 50 zł i 111,50 zł; za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty - 200 zł i 243 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty – 50 zł i 303 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty – 50 zł i 428,50 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty – 250 zł i 631,50 zł; pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty – 50 zł i 768,50 zł. Sąd stwierdził więc, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale a kosztami przewidzianymi w zawartej i obowiązującej umowie są znaczne. Sad przyjął, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi powinien kierować się organ samorządu, podejmując uchwałę w oparciu o art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym są konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi, nie mogą wpływać na sposób realizacji upoważnienia ustawowego. Uchwała podjęta w omawianym przedmiocie będzie zgodna z prawem wówczas, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie ww. przesłankami, nie zaś innymi okolicznościami. W tym kontekście Sąd wskazał, że choć organ ma rację, twierdząc, że uchwalane stawki opłat nie mogą być tylko i wyłącznie "prostym przeksięgowaniem" kosztów ponoszonych przez powiat z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów na rzecz podmiotu zewnętrznego świadczącego tego typu usługi, lecz powinny uwzględniać w sobie także pewne koszty związane z wykonaniem przesłanki "zapewnienia sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i ust. 2" ustawy Prawo o ruchu drogowym, to jednak uwzględnione w stawce z tego tytułu koszty muszą mieścić się w określonych granicach uzasadnionych konkretnymi okolicznościami. Sąd Wojewódzki za istotną okoliczność uznał, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały znane były realne stawki opłat za przedmiotowe czynności usuwania i przechowywania pojazdów, ujęte w umowie z [...] maja 2016 r. Nie było zatem po stronie organu żadnej niepewności co do ewentualnego wyniku postępowania przetargowego z podmiotem zewnętrznym i konieczności kształtowania wysokości opłat z jego uwzględnieniem. Przy ustalaniu wysokości opłat organ zobligowany był zatem do wzięcia pod uwagę rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez powiat, a takimi rzeczywistymi kosztami są koszty ponoszone z tego tytułu w związku z ww. umową zawartą z podmiotem zewnętrznym. Sąd wskazał, że niewątpliwie ustawodawca zezwala na luz decyzyjny w ustalaniu wysokości opłat, nie oznacza to jednak dowolności w ustalaniu ich wysokości. Z tego powodu kalkulacja kosztów powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia uchwały lub też treści dokumentów branych pod uwagę przy jej podejmowaniu, i być na tyle jasna, by poddawała się weryfikacji. Tymczasem w przypadku zaskarżonej uchwały w jej uzasadnieniu powołano się jedynie na fakt podwyższenia stawek opłat w obwieszczeniu Ministra Finansów oraz wskazano o ile złotych wysokość określonej stawki ulega zwiększeniu w stosunku do obecnie obowiązującej, co w żaden sposób nie stanowi wytłumaczenia dla faktu zróżnicowania uchwalonych stawek w stosunku do obowiązujących na podstawie ww. umowy, a także nie uzasadnia decyzji organu w zakresie określenia konkretnej wysokości tych stawek, a w tym wypadku ustalenia ich wysokości na poziomie maksymalnie dopuszczalnym przepisami prawa. Jak podkreślił Sąd, żadne inne dokumenty, na podstawie których można byłoby odczytać przesłanki, którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości opłat, nie zostały przedstawione. Powodem takim nie może być też podnoszony w odpowiedzi na skargę argument konieczności utworzenia i utrzymania specjalnego stanowiska w Starostwie Powiatowym w T. i zatrudnienie pracownika zajmującego się przedmiotowymi sprawami. Przyjęte w zaskarżonej uchwale stawki były w każdym przypadku wyższe, aniżeli stawki wynikające z ww. umowy. Choć określone różnice są dopuszczalne i uzasadnione, to jednak sytuacji takiej w żadnym wypadku nie może uzasadniać stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie, w której stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale przekraczają w zdecydowanej większości rzeczywiste koszty wynikające z zawartej umowy o wartości od ok. 50% do nawet 16 260% w odniesieniu do stawek dotyczących poszczególnych kategorii pojazdów i rodzaju świadczonej usługi (usunięcia pojazdu z drogi, jego przechowania bądź odstąpienia od usunięcia). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Powiatu T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy w związku z § 12 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r. poz. 283) przez nieprawidłowe przyjęcie, że publikowane wraz z uchwałą nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2017 r. uzasadnienie stanowi "uzasadnienie uchwały" i wyjaśnia przyczyny podjęcia przez radnych Powiatu T. wskazanej uchwały; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez: a. dokonanie wykładni wskazanej normy prawnej w oderwaniu od art. 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i uznanie, że w przypadku nałożenia na powiat nowych zadań własnych w zakresie określonym przez art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w 2010 r., bez odpowiedniego zwiększenia dochodów tej jednostki, rada powiatu określając wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi, jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz odstąpienie od usunięcia pojazdu, nie jest uprawniona do takiego wyznaczenia wysokości tych opłat, by pokrywały one w całości koszty wykonywania przedmiotowego zadania publicznego, b. uznanie, że ustalając wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi, jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz odstąpienie od usunięcia pojazdu rada powiatu nie jest uprawniona do uwzględnienia kosztów osobowych ponoszonych przez powiat w związku z wykonywaniem tych zadań publicznych, a w konsekwencji naruszenie również prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 79 ust. 1 u.s.p. i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Skarbu Państwa – Prokuratury Rejonowej w T. na jego rzecz kosztów procesu z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] maja 2019 r. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w T., w piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Skarżący kasacyjnie organ, w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", gdyż strony postępowania zrzekły się rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w ust. 1 powołanego przepisu określono przypadki w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ustępie 2 wskazano kategorie sytuacji w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób. Dodatkowo art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Analiza powołanej regulacji wymaga poczynienia uwag natury ogólnej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności. W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz System Informacji Prawnej LEX). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). Według art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych." Z kolei art. 130a ust. 6c tej ustawy stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut błędnej wykładni art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Rację ma skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował powołany przepis uznając, że przy ustalaniu wysokości opłat organ zobligowany był do wzięcia pod uwagę tylko rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez powiat, a takimi rzeczywistymi kosztami są koszty ponoszone z tego tytułu w związku z umową zawartą z podmiotem zewnętrznym. Mając na względzie to, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych jest zadaniem własnym powiatu zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia kosztów jest wykładnią zawężającą. Wprawdzie Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że określone różnice, wynikające z przesłanki "sprawnej realizacji zadań" - i w jej ramach – są dopuszczalne i uzasadnione, to jednak uznał, że w pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się szacunkowe koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w urzędzie, czy też koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych. Zauważyć trzeba zatem, że ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu, mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. Ponadto skoro prawodawca zdecydował się powierzyć to zadanie powiatom i ma ono charakter zadania własnego to całość kosztów może być pokrywana z dochodów powiatu. Natomiast zbyt niskie określenie stawek oznaczałoby, że koszty tego zadania byłyby finansowane z innych dochodów powiatu, co również jest dopuszczalne, gdyż to samorząd powiatowy odpowiada za gospodarkę finansową na swoim terenie i ustala priorytety polityki publicznej. Taką wykładnię omawianego przepisu zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18, a którym to wyrokiem uchylił, powołany przez Sąd pierwszej instancji, wyrok WSA we Wrocławiu z 26 października 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 651/17. Wskazać jeszcze trzeba, że w wyroku z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21 Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny w zakresie spełnienia kryterium "konieczności sprawnej realizacji zadań" wyraźnie uznał, że do kosztów wykonania tych zadań należą również koszty postępowania sądowego oraz koszty związane z obsługą etatu wykonawczego, obsługi prawnej i księgowej w urzędzie. Podzielić też należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1585/18, w którym wskazał: "Jedną z tych przesłanek są koszty realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdami. Z treści tego przepisu nie sposób jednak odczytać, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty, jakie w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstają po stronie powiatu. Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działania wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. Można również wysunąć tezę, iż przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, mogą przyczyniać się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie". Dalej NSA zauważył, że: "ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu, mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. Zwrócić też należy uwagę, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Realizacja tego zadania to również inne koszty, które ponosi podczas jego realizacji powiat." Wskazane w powyższych wyrokach stanowisko NSA podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto, interpretując zawarty w powołanym przepisie art. 130a ust. 6 p.r.d. zwrot "biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" należy mieć na uwadze wspomnianą dużą niezależność samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia prawa miejscowego w sprawach dotyczących zadań własnych tego samorządu oraz to, że w Konstytucji nie zawarto wymogu sformułowania wytycznych do wydania aktu prawa miejscowego. Według powołanego już art. 94 Konstytucji na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Te uwarunkowania każą przyjąć, że powołany zwrot "...biorąc pod uwagę konieczność..." należy interpretować jako wskazówkę ustawodawcy dotyczącą kryteriów, które organ stanowiący powinien mieć na uwadze w procesie stanowienia prawa miejscowego. Użyty w powołanym przepisie zwrot nie jest typową normą postępowania, lecz dyrektywą techniczną (celowościową) (por. na przykład: A. Bator w:, A Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczak, Z. Pulka, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Warszawa 2006, s.78; S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990, z.1, s.7). Dyrektywa ta określa standardy podjęcia uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Charakter prawny powołanego zwrotu nie oznacza jednak, że rada powiatu podejmując uchwałę może zignorować sugestię ustawodawcy. Jak już wspomniano regulacja art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że rada powiatu bierze pod uwagę owe kryteria. Zatem jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo drogowe powinno wynikać, że organ stanowiący powiatu brał pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006 r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w związku z § 143 ww. rozporządzenia, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów tego rozporządzenia, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA z: 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 945/08, 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1666/18). Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, czy cyt. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21). W niniejszej sprawie wymagane uzasadnienie do zaskarżonej uchwały zostało sporządzone, choć w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia faktu zróżnicowania uchwalonych stawek w stosunku do obowiązujących na podstawie umowy, a także nie wskazuje powodów określenia stawek w maksymalnej wysokości. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1658/19). Niewątpliwie, w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. A zatem co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji obowiązany będzie zatem do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem wszystkich aspektów spornej uchwały mając na uwadze zaprezentowaną powyżej wykładnię art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustalenia, na podstawie nie tylko uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ale także odpowiedzi na skargę i załączonego do niej zestawienia, czy Rada Miasta uchwaliła stawki określone w zaskarżonej uchwale po przeprowadzeniu kalkulacji uzasadniających ich ustalenie. Chybiony okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z § 12 i § 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., z tego powodu że Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 147 § 1 P.p.s.a. odnoszący się do kontroli uchwał i aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z uchwałą NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.