I OSK 334/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1375/18 o odrzuceniu skargi J.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1375/18 odrzucił skargę J.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu postanowienia podał, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 26 lipca 2018 r. (skarżący omyłkowo wskazał 2017 r.) skierował J.K. do Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...], celem uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenia związku albo braku związku śmierci ze służbą funkcjonariusza i funkcjonariusza zwolnionego ze służby. Orzeczeniem z dnia 1 marca 2018 r. Rejonowa Komisja Lekarska MSW w [...] uznała, że J.K. jest zdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej z ograniczeniem. Po rozpoznaniu odwołania J.K., Centralna Komisja Lekarska podległa Ministrowi właściwemu do Spraw Wewnętrznych wydała orzeczenie z dnia 8 czerwca 2018 r., w którym uchyliła zaskarżone orzeczenie, jednocześnie decydując o wydaniu orzeczenia własnego, w którym stwierdziła o zdolności skarżącego do służby z ograniczeniem i o niezaliczeniu go do żadnej grupy inwalidzkiej. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości i ustalenie niezdolności do służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną. Wskazał, że w niniejszej sprawie J.K. przedmiotem skargi uczynił orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], którym, po przeprowadzeniu kontrolnego badania lekarskiego, organ nie zaliczył skarżącego do żadnej grupy inwalidzkiej oraz stwierdził, że jest zdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej z ograniczeniem. Stwierdził, że w orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia komisji lekarskich działających w sprawach funkcjonariuszy służb mundurowych, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby lub zwolnienia ze służby. Mają one jednak byt w pełni autonomiczny i podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Druga grupa orzeczeń to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r. nr 206 poz. 1723) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 866). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. III ZP 9/99, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OSA 1/00). Sąd pierwszej instancji podał, że będące przedmiotem skargi orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm.) oraz na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.). Orzeczenie to wydane zostało w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę (w celu ustalenia prawa do renty inwalidzkiej) oraz określenia grupy inwalidzkiej. Orzeczenie to należy zatem do drugiej omawianej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych. Ustalenia Sądu w tym zakresie nie zmienia zawarte w treści tego orzeczenia dodatkowe wskazanie "zdolny do służby z ograniczeniami". W sprawie jest bowiem bezsporne, że orzeczenie wydane zostało na skutek skierowania wystosowanego do komisji lekarskiej przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Zaskarżone orzeczenie wydane zostało w przedmiocie inwalidztwa. Orzeczenie to nie dotyczy ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata, ani funkcjonariusza w celu oceny, czy jest on zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Skarżący służby nie pełni, nie zajmuje żadnego stanowiska – jest byłym funkcjonariuszem (zwolniony ze służby w dniu 26 lutego 2013 r.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.K., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., co skutkowało nieprawidłowym odrzuceniem skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U., poz. 1822). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia w/w komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu – co należy podkreślić – przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2978/13 i z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 354/09 oraz postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08, z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienia NSA: z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 251/13). Prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2015 r., wynika iż "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Należy jednak zaznaczyć, iż orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast druga grupa to orzeczenia związane z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej". Wobec powyższego stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie ma przesądzającego znaczenia fakt, że w zaskarżonym orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2018 r. Komisja zawarła stwierdzenie "zdolny do służby z ograniczeniami". W sprawie istotne jest bowiem, że w/w orzeczenie zostało wydane na skutek skierowania przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW w celu uznania J.K. – funkcjonariusza zwolnionego ze służby – za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie to nie dotyczy ustalenia kategorii zdolności do służby w rozumieniu omówionej pierwszej grupy orzeczeń, na które służby skarga do sądu administracyjnego. J.K. został bowiem zwolniony ze służby w dniu 26 lutego 2013 r., a więc nie jest ani kandydatem do służby, przez co nie zachodzi przesłanka badania jego zdolności do służby w kontekście powołania go do służby, ani nie jest też nadal funkcjonariuszem, aby zachodziła potrzeba oceny jego zdolności do służby w kontekście przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, czy też zwolnienia ze służby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.