II OSK 197/17

Dnia 5 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2882/15 w sprawie ze skargi K.P., M.S. oraz C.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2882/15, oddalił skargę K.P., M.S. i C.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] września 2013 r. K.P. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w B. z [...] grudnia 1986 r., znak: [...] zezwalającej Z. na budowę stacji i modernizację sieci m.in. na terenie dzielnicy [...] w B. (dalej w skrócie decyzja z 1986 r.). Jej zdaniem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ do kwestionowanej decyzji nie załączono zgody właścicieli nieruchomości na zajęcie gruntu pod inwestycję. Decyzją z [...] października 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z 1986 r. w części dotyczącej przebiegu linii po nieruchomości przy ul[...] (dz. nr [...],[...],[...] i [...]) w B. Po rozpatrzeniu odwołania T. S.A., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji argumentując, że Wojewoda wszczął postępowanie w zakresie szerszym aniżeli wynika to z interesu prawnego wnioskodawczyni, co stanowi o istotnym uchybieniu tego organu. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważności decyzji z 1986 r. w części dotyczącej przebiegu linii po nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...],[...],[...] i [...]) w B. Zdaniem organu I instancji decyzja z 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ inwestor w momencie modernizacji linii w 1988 r. nie dysponował prawem wejścia na teren nieruchomości uczestników postępowania, co wynika z uzasadnienia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], oddalającego wniosek Spółki T. o zasiedzenie służebności gruntowej działek, nad którymi przebiega sieć niskiego napięcia. W odwołaniu T. S.A. w K. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 365 § 1 k.p.c. i wskazała, że linia elektroenergetyczna przebiega wyłącznie po działkach [...],[...] i [...], natomiast nie przebiega po działce 1479/4. Jej zdaniem brak możliwości odnalezienia zgód właścicieli nie może stanowić o rażącym naruszenia prawa. Decyzją z 16 października 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr ew. [...], w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1986 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że K.P. jest współwłaścicielką działek nr ew. [...],[...],[...] oraz [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporna inwestycja nie przebiega przez działkę nr ew. [...], zatem postępowanie Wojewody w części dotyczącej tej nieruchomości, wykraczało poza dopuszczalny zakres kontroli wyznaczony decyzją o pozwoleniu na budowę. Uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej działki nr ew. [...] i umorzenie postępowania organu I instancji w tym zakresie. Organ II instancji, przechodząc następnie do oceny decyzji z 1986 r. w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...] podał, że postępowanie nieważnościowe w tej sprawie było prowadzone na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odtworzeniowym, z uwagi na fakt, iż dokumentacja dotycząca decyzji z 1986 r., poddana była procedurze brakowania. Z akt wynika, że inwestor dysponował decyzją Urzędu Miejskiego w B. z [...] listopada 1986 r., zatwierdzającą plan realizacyjny modernizacji sieci rozdzielczej niskiego napięcia dzielnic [...] i [...] w B. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działek nr ew. [...],[...], i [...] (dawniej dz. nr ewid. [...]), na dzień wydania decyzji z 1986 r. byli C.S., M.S., G.P. i K.P. Inwestor przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien był zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej w skrócie "Pr. bud. z 1974 r.") oraz § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. z 1976 r., Nr 1, poz. 9 ze zm.) dysponować zgodą tych osób na realizację spornej inwestycji na w/w działkach. Na podstawie zebranego w postępowaniu odtworzeniowym niekompletnego materiału dowodowego nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Brak jest bowiem możliwości ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy inwestor, tj. Z. w B., dysponował w dniu 19 grudnia 1986 r. tytułem prawnym do nieruchomości na realizację spornej inwestycji na tych działkach oraz czy inwestor wykazał się, bądź też nie, prawem do dysponowania wspomnianymi nieruchomościami. W rezultacie nie można jednoznacznie stwierdzić, że podczas wydawania decyzji z 1986 r., w kontrolowanej części doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji stwierdził także, że omawiana decyzja nie jest obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r. w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] i [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.P., M.S. i C.S. wnieśli o zmianę decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i stwierdzenie nieważności decyzji z 1986 r. lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Wnieśli nadto o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi oświadczeń dla ustalenia, że zakład energetyczny nie otrzymał zgody współwłaścicieli spornej nieruchomości na jej dysponowanie, ani na sporną inwestycję, ani żadną inną. Ich zdaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 80 w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z [...] października 2016 r., uczestnik postępowania -T. S.A. w K., wniósł o oddalenie skargi. Spółka podniosła m.in., iż postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w B. z [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...] została ustanowiona na rzecz T. S.A. w K. służebność przesyłu na działkach stanowiących współwłasność skarżących oznaczonych jako działki [...],[...] i [...]. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji, poczynienie koniecznych w niniejszej sprawie ustaleń, mających znaczenie zarówno dla wyjaśnienia w jakim zakresie kontrola orzeczenia z 1986 r. z wniosku skarżącej (z uwagi na jej interes prawny) jest możliwa, jak również czy decyzja ta nie jest dotknięta wadą nieważności, było o tyle utrudnione (czy - wręcz wykluczone), iż w dyspozycji organów orzekających pozostawała tylko kopia badanej decyzji (bez załączników i akt sprawy, w tym dokumentacji budowlanej), w której to treści nie wymieniono działek objętych inwestycją. Wskazano w niej tylko, że dotyczy dzielnic [...] i [...] w B. W sprawie bezspornym pozostaje, iż K.P. jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w dzielnicy [...] w B., składającej się z czterech działek nr ew. [...],[...],[...] i [...], a po wydaniu tej decyzji, bo w 1988 r., wykonano roboty przy linii NN biegnącej uprzednio wzdłuż jej nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z 1986 r. nie wskazuje precyzyjnie nieruchomości objętych inwestycją, niemniej wynika z niej, iż na jej podstawie miała być dokonana "modernizacja" istniejącej sieci niskiego napięcia. Realizując te prace dokonano przesunięcia słupa oraz linii niskiego napięcia przy ul. [...], w ten sposób, że linia NN przebiega od 1988 r. do chwili obecnej nad trzema z ww. działek przy ul. [...] (tj. tych położonych bliżej drogi), z wyjątkiem działki nr ew. [...] (znajdującej się dalej od drogi). Powyższe wynika z ustaleń wskazanych w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] oddalającego wniosek o zasiedzenie służebności (k. 29 nast. akt adm. organu I instancji), jak również ze stanowiska stron postępowania (odwołanie Spółki T., skarga, protokół z rozprawy przed Sądem) oraz treści Kw [...] obejmującej ww. nieruchomość przy ul. [...]. Z tej ostatniej wynika również, że na trzech działkach nr ew. [...],[...] i [...] ustanowiono na rzecz Spółki T. służebność przesyłu. Wobec tego – zdaniem Sądu I instancji - nie można było orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1986 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...], skoro nie ma pewności, iż decyzja ta obejmuje wspomnianą nieruchomość, a tak uczynił Wojewoda. Tym samym Sąd za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w części dotyczącej działki nr [...]. Sąd I instancji dostrzegł następnie, że fakt obecnego przebiegu linii NN przy ul. [...], nie świadczy o tym, że taki przebieg przewidziano w dokumentacji budowlanej objętej kwestionowaną decyzją. Z akt sprawy wynika, że przy okazji poszerzenia ul. [...], w 1988 r. doszło do zmodernizowania starej linii NN biegnącej wzdłuż drogi i przesunięcia słupa betonowego oraz samej linii na trzy działki skarżących. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że K.P. jak i pozostali współwłaściciele ww. nieruchomości mają interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 1986 r. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ II instancji prawidłowo orzekł (w pozostałym zakresie) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r. (w części uzasadnionej interesem prawnym wnioskodawczyni). Sąd podkreślił, że w tej sprawie organy dysponowały tylko kserokopią decyzji z 1986 r. Nie dysponowały ani jej załącznikami, ani aktami, w oparciu o które została wydana (w tym - dokumentacją budowlaną). To zaś uniemożliwiało dokonanie pełnej oceny kwestionowanej decyzji (pomimo wydania przez organ I instancji postanowienia z [...] sierpnia 2014 r. o ustaleniu treści tego orzeczenia), w tym - ustalenie dokładnego przebiegu inwestycji i jej zakresu. Według Sądu I instancji decyzja z 1986 r. udzielała Z. pozwolenia na budowę stacji STSa 15/0,4 kV i modernizację sieci, wg. "dokumentacji opracowanej przez B. w W." [...] w B "dzielnicy [...] i [...] wg. wykazu gm. kat. [...] i [...]". W aktach brak jest również wymienionego w tej decyzji załącznika w postaci zgód właścicieli gruntów na wejście w teren. Jak jednocześnie ustalono akta dotyczące weryfikowanej decyzji zostały przez Urząd Miejski w B. (za zezwoleniem) poddane w latach 90 ubiegłego wieku brakowaniu, a kopia badanej decyzji ostała się jedynie w dokumentach następcy prawnego inwestora. Poszukiwania tego dokumentu w Archiwum Państwowym w K. Oddział w B. nie przyniosły pożądanego rezultatu. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że obowiązujące wówczas przepisy nie nakładały na inwestora i jego następcę prawnego obowiązku przechowywania dokumentów budowlanych przez okres istnienia obiektu. Obowiązek taki reguluje obecnie art. 63 Prawa budowlanego z 1994r., niemniej w poprzednim stanie prawnym, takiego odpowiednika w ustawie z 1974 r. nie było. Zatem, organy orzekające w sprawie dysponowały jedynie kopią badanej decyzji, a na jej podstawie nie mogły w sposób oczywisty i nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, czy na modernizację linii NN ówcześni współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę, czy też nie. Bezspornym przy tym pozostaje, że w dacie wydania badanej decyzji przepisy prawa obligowały inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowane zgodnie z art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r. Jednocześnie, obecnie analizując sprawę organy orzekające nie stwierdziły dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania ww. nieruchomością w celu realizacji spornej inwestycji. Nie można było tym samym przyjąć, aby w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa - art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r. Jednocześnie Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu orzekającego, iż stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (co więcej - kwalifikowanym), nie można oprzeć na domniemaniu, że skoro pewnych dokumentów po upływie kilkudziesięciu lat nie ma, to znaczy, że nigdy ich nie było. Podważenie decyzji ostatecznej ze skutkiem ex tunc wymaga oczywistych i bezspornych ustaleń, a wszelkie wątpliwości w tej materii winny być rozstrzygane na korzyść legalności badanej decyzji ostatecznej. Jednocześnie Sąd wskazał, że nawet przy założeniu, że w sprawie ma miejsce oczywiste naruszenie prawa, brak jest podstaw by przyjąć, iż ma ono charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W analizowanej sprawie nie można pominąć, iż na mocy prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...] doszło do ustanowienia na nieruchomości przy ul. [...] w B. składającej się z działek o nr ew. [...],[...] i [...] służebności przesyłu na rzecz T. S.A. w K. Powyższe dowodzi, że ewentualne konsekwencje naruszenia prawa zostały we wskazany sposób usunięte. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.P. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Pr. bud. z 1974r., przez brak uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r., którą to decyzją organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i umorzył w tej części postępowanie dotyczące działki nr ew. [...] a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w B. wydanej w dniu [...] grudnia 1986 r., którą udzielono P. - Przedsiębiorstwu Państwowemu - Z. z B. pozwolenia na budowę stacji STSa 15/0, 4kV, modernizacji sieci 15 kV i niskiego napięcia na terenie dzielnic [...] i [...] w B., pomimo, że decyzja z 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. polegającym na braku precyzyjnego oznaczenia nieruchomości, których dotyczy rozstrzygnięcie decyzji z 1986r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r. została podjęta w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1986 r. Postępowanie nieważnościowe jest obok wznowienia postępowania jednym z postępowań nadzwyczajnych, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz weryfikacja decyzji pod kątem ściśle określonych wad, o charakterze kwalifikowanym, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zgłaszając żądanie wszczęcia takiego postępowania strona powinna podać nie tylko, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w jej przekonaniu wystąpiła w danej sprawie, ale też wskazać okoliczności przemawiające za wystąpieniem tej przesłanki. Stwierdzenie nieważności decyzji przez organ ma skutek ex tunc, co oznacza, że ciężka wadliwość decyzji obarczała ją już w dacie jej podjęcia. Jest ono wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uregulowanej w art. 16 k.p.a., która stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego. Dlatego też należy ostrożnie korzystać z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych, a wszelkie wątpliwości rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym. W piśmiennictwie podkreśla się, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady te tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to jednak wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 15 wydanie, C.H.Beck, str. 852). Wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotknięta jest decyzja wydana z rażącym naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa, jak prawidłowo wywiódł Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, decydują łącznie trzy przesłanki, oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki wywołane decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Od rażącego naruszenia prawa (kwalifikowanego) należy natomiast odróżnić każde inne, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Trzeba bowiem widzieć różnicę pomiędzy wadami decyzji powodującymi jej wzruszalność np. w trybie odwoławczym - zwykłym a wadami kwalifikowanymi powodującymi konieczność eliminacji ostatecznej decyzji z obrotu prawnego np. w trybie stwierdzenia nieważności. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że konieczne staje się jej usunięcie z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie twierdziła, że decyzja z 1986 r. dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r., jako że inwestor nie dysponował zgodą współwłaścicieli nieruchomości nr [...],[...],[...] i [...], na realizację inwestycji. Stanowiska wnioskodawczyni, wyznaczającego co do zasady przedmiot postępowania nieważnościowego, nie podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując decyzję z [...] października 2015 r., a pogląd ten zaaprobował w całości Sąd I instancji. Poddanym kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem, Sąd I instancji oddalił skargę wywiedzioną między innymi przez skarżącą kasacyjnie K.P., uznając za prawidłowe stanowisko organu orzekającego, iż brak zgody właścicieli nieruchomości na zajęcie gruntu pod inwestycję w sytuacji, gdy decyzja z 1986 r. wymienia wśród jej załączników zgody właścicieli nieruchomości a obecnie brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z jej wydaniem w tym dokumentacji projektowej, nie ma charakteru oczywistego, a zarazem jednoznacznego, ażeby przyjąć, że decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. W rezultacie Sąd wojewódzki w ślad za organem nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r. w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...], co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności. Natomiast, jeśli chodzi o działkę nr [...], Sąd I instancji podzielił stanowisko organu orzekającego o konieczności umorzenia postępowania organu I instancji w części dotyczącej tej działki, skoro nie ma pewności, że decyzja z 1986 r. obejmuje wspomnianą nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Podkreślić trzeba, że brak precyzyjnego oznaczenia nieruchomości, objętych inwestycją w decyzji z 1986 r. został niewątpliwie dostrzeżony przez Sąd I instancji kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji, co wynika z treści uzasadnienia wyroku (str. 10). Nie jest to jednak, w przekonaniu NSA, wada świadcząca o rażącym naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r., której dostrzeżenie przez Sąd I instancji z uwagi na brak związania zarzutami i wnioskami skargi, obligowałoby do usunięcia z obrotu prawnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaznaczyć trzeba, że argumentacja tej treści była wprawdzie podnoszona w skardze, choć expressis verbis zarzut rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. został po raz pierwszy sformułowany w skardze kasacyjnej. Wobec tego organy orzekające w sprawie nie miały prawnej możliwości wypowiedzenia się wiążąco w tej kwestii. Wprawdzie przedmiotem analizy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była ocena decyzji z 1986 r. także w świetle pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a., nie mniej jednak nie jest rzeczą organu poszukiwanie jakichkolwiek wad kontrolowanej w toku postępowania nadzwyczajnego decyzji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. moglibyśmy mówić, gdyby decyzja z 1986r. nie zawierała rozstrzygnięcia nadającego się do wykonania. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie, natomiast w myśl art. 29 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. Zatem fakt, że rozstrzygnięcie decyzji z 1986 r. wskazuje teren dzielnic [...] i [...], a nie numery ewidencyjne działek, w tym numery ewidencyjne nieruchomości, stanowiących współwłasność skarżącej kasacyjnie, na których Z. miał prawo zrealizować inwestycję, świadczy niewątpliwie o wadliwości decyzji z 1986 r. i naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a., jednak nie można takiemu naruszeniu przypisać cechy kwalifikowanego, rażącego naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które powinien dostrzec Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji. Wobec tego Sąd orzekając w zaskarżonym wyroku o oddaleniu skargi, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.