VII SA/Wa 2882/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi K P, M S i C S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...],[...] i [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Orzeczeniem tym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], stwierdzającej, na wniosek [...], nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...]grudnia 1986 r., znak: [...], udzielającej [...] w [...] ul. [...] pozwolenia na budowę stacji STSa 15/04kV, modernizacji sieci 15 kV i niskiego napięcia na terenie dzielnic [...] i [...] w [...], w części dotyczącej przebiegu linii po nieruchomości położonej przy ul. [...] (działki nr ewid. [...],[...],[...] i [...]) w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr ewid [...], w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Miejskiego w [...]z dnia [...] grudnia 1986 r., znak: [...]. Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg. Pismem z dnia 3 września 2013 r. [...] zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., znak: [...] zezwalającej zakładowi energetycznemu na budowę stacji i modernizację sieci m. in. na terenie dzielnicy [...] w [...]. Wskazała, iż do kwestionowanej decyzji nie załączono zgody właścicieli nieruchomości na zajęcie gruntu pod ww. inwestycję. Podniosła, iż stanowi to o wydaniu ww. decyzji z 1986 r. z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. z wniosku [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znak: [...] w części dotyczącej przebiegu linii po nieruchomości przy ul. [...] (dz. Nr [...],[...],[...] i [...]) w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez Spółkę [...] ., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję znak: [...], którą to uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. znak jw. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał m. in. na to, że organ I instancji działając z wniosku [...] mógł wszcząć i prowadzić postępowanie tylko w zakresie interesu prawnego tej osoby, a w tym przypadku – wszczął postępowanie w zakresie szerszym aniżeli wynika to z interesu prawnego wnioskodawczyni, co stanowi o istotnym uchybieniu tego organu. Po tej decyzji GINB, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Wojewoda [...] zawiadomił o ponownym przystąpieniu do rozpatrzenia wniosku [...] , w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r., w zakresie wskazanym przez GINB, tj. w części dotyczącej przebiegu inwestycji objętej kwestionowaną decyzją po nieruchomości przy ul. [...] (dz. Nr [...],[...],[...] i [...]), będącej współwłasnością wnioskodawczyni. I dalej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] Wojewoda [...]orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znak: [...] w części dotyczącej przebiegu linii po nieruchomości przy ul. [...] (dz. Nr [...],[...],[...]i [...]) w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż badana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlanego, obowiązującym w dacie jej wydania, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. W tym przypadku wymóg ten nie został spełniony. Organ wywodząc powyższe powołał się na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] oddalające wniosek Spółki [...] o zasiedzenie służebności gruntowej działek, nad którymi przebiega przedmiotowa sieć niskiego napięcia. Wskazał, iż w uzasadnieniu przywołanego postanowienia Sąd podał, że inwestor "na którym ciążył ciężar dowodu, nie udowodnił, iż dysponował w momencie modernizacji linii w roku 1988 prawem wejścia na teren nieruchomości uczestników postępowania (Pani [...] – przyp. tut. organu) czy też ich zgodą, a okoliczności takiej nie można domniemywać np. z faktu, iż taka decyzja lub zgoda istniała dla sąsiednich nieruchomości (...)". W konsekwencji organ I instancji przyjął, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka [...] S.A. w [...] wskazując w pierwszej kolejności na to, iż linia elektroenergetyczna przebiega wyłącznie po działkach [...],[...] i [...], nie przebiega natomiast po działce [...]. Spółka wskazała dalej na wadliwą ocenę organu I instancji podnosząc m. in. zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. poprzez błędnie uznanie, że zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się także do treści uzasadnienia, podczas gdy obejmuje wyłącznie rozstrzygnięcie. Wskazała w końcu na to, iż brak możliwości odnalezienia po prawie trzydziestu latach od przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgód właścicieli (na wykonanie inwestycji objętej badaną decyzją), nie przesądza o ich braku i nie może stanowić o rażącym naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, zapadła przywołana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, należy rozróżnić zakres kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., od zakresu kontroli tej decyzji wyznaczonej tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli bowiem postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć tylko tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r" II OSK 364/05). Jak wynika z analizy akt sprawy [...]jest współwłaścicielką działek nr ew. [...] , [...],[...]oraz [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w Księdze Wieczystej Nr [...] Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] , zawiadomił o wszczęciu, na wniosek [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., znak: [...] w części dotyczącej przebiegu inwestycji po nieruchomości przy ul. [...] (działki nr ewid. [...],[...],[...],[...]). Wobec powyższego wymaga wskazania, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sporna inwestycja z pewnością nie przebiega przez działkę nr ewid. [...], a zatem postępowanie organu wojewódzkiego w części dotyczącej ww. nieruchomości, jakkolwiek stanowiącej współwłasność wnioskodawczyni, należy uznać za wykraczające poza dopuszczalny zakres kontroli wyznaczony ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego zasadnym jest uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], w części dotyczącej ww. działki nr ewid. [...] i umorzenie postępowania organu I instancji w tym zakresie. Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...]grudnia 1986 r., znak: [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...], organ odwoławczy podał, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe było prowadzone na podstawia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odtworzeniowym, z uwagi na fakt, iż dokumentacja dotycząca badanej decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r., znak: [...] poddana była procedurze brakowania. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Stosownie zaś do § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. z 1976 r., Nr 1, poz. 9 ze zm., według stanu na dzień 19 grudnia 1986 r.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany był dołączyć plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach wraz z dokumentami określonymi w § 17 lub powołać się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Jak wynika z analizy akt sprawy inwestor dysponował decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r., znak: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny modernizacji sieci rozdzielczej niskiego napięcia dzielnic [...] i [...] w [...]. Odnosząc się zaś do obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., tj. przedłożenia przez inwestora odpisu dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję oraz do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku tytułu prawnego inwestora do działek [...],[...], i [...] (dawniej dz. nr ew. [...]), organ podał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielami działek nr ew. [...][...], i [...] (dawniej dz. nr ewid. [...]), na dzień wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę byli [...],[...],[...]i [...]. Tym samym, inwestor przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien był dysponować zgodą ww. osób na realizację spornej inwestycji na ww. działkach nr ew. [...],[...] i [...]. W toku postępowania nieważnościowego nie uzyskano żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż na dzień wydania kontrolowanej decyzji inwestor posiadał prawo do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Jednocześnie zaznaczył, że rażąca wadliwość decyzji nie może być domniemywana. W sytuacji gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistego naruszenia prawa, to nie można też mówić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. I dalej, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa powyżej. Podkreślił, że na podstawie zebranego w postępowaniu odtworzeniowym niekompletnego materiału dowodowego nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Przyjął przy tym, iż brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2011 r.). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa musi być poprzedzone wykazaniem ponad wszelką wątpliwość, że do takiego naruszenia doszło. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy inwestor, tj. Zakład Energetyczny w [...], dysponował w dniu 19 grudnia 1986 r. tytułem prawnym do ww. nieruchomości [...],[...], i [...] na realizację spornej inwestycji na wymienionych działkach oraz, czy inwestor wykazał się, bądź też nie, prawem do dysponowania ww. nieruchomościami. Jak wynika z orzecznictwa sądowadministracyjnego, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa nie można oprzeć na domniemaniu, że skoro pewnych dokumentów po upływie lat nie udało się odnaleźć, to nigdy nie istniały. W takiej sytuacji organ administracji powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy bowiem rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, z dnia 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2012 r" sygn. akt IV SA/Wa 1973/11). W konsekwencji organ przyjął, że niepełny (szczątkowy) materiał dowodowy — powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że podczas wydawania decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., znak: [...], w kontrolowanej części doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaznaczył przy tym, że z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania nieważnościowego, w postępowaniu tym ocenie podlega wyłącznie materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający badane pozwolenie na budowę. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministarcyjnego w postępowaniu nieważnościowym organ nie może posłużyć się "innym materiałem dowodowym", niż ten, który był brany pod uwagę przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w taki sposób, że to ocena tego "innego materiału dowodowego" doprowadzi do zupełnie odmiennej oceny tego co było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/12). Wskazał też, że wyrok sądu powszechnego (wbrew stanowisku organu I instancji w sprawie) sam w sobie nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnej, ponieważ stosunek administracyjno-prawny kształtowany jest na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w swoim wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 71/15, "Zgodnie z art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2008 roku sygn. akt III CSK 284/07 (opublikowany Lex nr 380931) związanie innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej dotyczy tylko samej sentencji orzeczenia, a nie poglądów prawnych wyrażonych w jego uzasadnieniu. Moc wiążąca orzeczenia sądu odnosi się tylko do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2005 roku w spr. V CK 702/04). Nie mają zatem mocy wiążącej, ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia, ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. akt. II CSK 347/07). Przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem jedynie ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły". W końcu GINB stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w kontrolowanej części, wykazała, że nie jest ona obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Z uwagi na powyższe, GINB przyjął, że należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2015 r., znak: [...], i umorzyć postępowanie w części dotyczącej działki nr ew. [...], zaś w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...]i [...], należało odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., znak: [...]. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. skarżący – [...],[...]i [...] wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znak: [...] lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Wnieśli nadto o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi oświadczeń dla ustalenia, że zakład energetyczny nie otrzymał zgody współwłaścicieli spornej nieruchomości na jej dysponowanie, ani na sporną inwestycję, ani żadną inną. Skarżący zarzucili decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 80 w związku z art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego następstwem było niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy w zakresie, w którym organ II instancji uznał, że wydanie przez Urząd Miejski w [...] w dniu [...] grudnia 1986 r. decyzji za znakiem [...] , nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym, jak podnieśli skarżący, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo utożsamił dowiedzenie kwestii związanej z zagadnieniem dysponowania przez inwestora uprawnieniem do władania przedmiotową nieruchomością, z kwestią oceny czy brak takiego uprawnienia stanowi rażące naruszenie prawa. Bezzasadnie powołał się przy tym na postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...], traktując jednocześnie to orzeczenie jako inny materiał dowodowy. W pierwszej kolejności organ winien bowiem rozstrzygnąć, czy w rzeczywistości jest tak, że inwestor nie dysponował uprawnieniem do władania nieruchomością, (co faktycznie zostało stwierdzone), a następnie, jeżeli stwierdzi taką okoliczność, podjąć się oceny, prowadzącej do uzyskania odpowiedzi na zagadnienie, czy brak uprawnienia do władania nieruchomością (wymaganego ustawowo), na której planowana jest inwestycja, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący dodali przy tym, że poprzednik prawny [...] w chwili wydawania kontrolowanej decyzji nie dysponował ani zgodą właścicieli na wejście na teren ich działki, ani decyzją administracyjną wydaną na podstawie i w trybie art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji wskazali na naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, jak stwierdzili skarżący, doszło do spełnienia podstawowego warunku, dla stwierdzenia, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, bowiem nastąpiła oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. W zakresie, w jakim zaskarżona decyzja uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w części dotyczącej działki numer ewidencyjny [...], skarżący zarzucili naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się wyłącznie na obecnym stanie faktycznym, czego następstwem było niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że sporna inwestycja nie dotyczy przywołanej powyżej działki, przez co wykracza poza dopuszczalny zakres kontroli, a tym samym skarżący współwłaściciele nie mają interesu prawnego w tym zakresie. Podczas gdy z treści księgi wieczystej numer [...] wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność skarżących, a kontrolowana decyzja nie wymienia szczegółowo, które działki zostały objęte sporną inwestycją. Przy czym, jak wskazali, w chwili obecnej umorzenie postępowania w części dotyczącej działki numer ewidencyjny [...] , przy jednoczesnym braku szczegółowego wskazania konkretnych nieruchomości w kontrolowanej decyzji, stwarza pozór jej legalności w stosunku do przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2016 r. uczestnik postępowania – [...] S.A. w [...] wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania podniósł m. in., iż postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] , utrzymanym w mocy postanowieniem Sądy Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt [...]ustanowiona została na rzecz [...] S.A. w [...] służebność przesyłu na działkach stanowiących współwłasność skarżących oznaczonych jako działki [...],[...] i [...] obj. Kw. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie zakończone tym orzeczeniem, wywołane zostało wnioskiem skarżącej - [...]i miało na celu zweryfikowanie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., znak: [...] udzielającej [...] w [...], ul. [...] pozwolenia na budowę stacji STSa 15/04kV, modernizacji sieci 15 kV i niskiego napięcia na terenie dzielnic [...] i [...] w [...], w części uzasadnionej interesem prawnym wnioskodawczyni (skoro kwestionowana decyzja dotyczy inwestycji liniowej). Poczynienie koniecznych w niniejszej sprawie ustaleń, mających znaczenia zarówno dla wyjaśnienia w jakim zakresie kontrola ww. orzeczenia z 1986 r. z wniosku skarżącej (z uwagi na jej interes prawny) jest możliwa, jak również – czy decyzja ta nie jest dotknięta wadą nieważności, było o tyle utrudnione (czy – wręcz wykluczone), iż w dyspozycji organów orzekających pozostawała tylko kopia badanej decyzji (bez załączników i akt sprawy, w tym – dokumentacji budowlanej), w której to treści nie wymieniono działek objętych inwestycją. Wskazano w niej tylko na to, że dotyczy dzielnic [...] i [...] w [...]. Bezspornym przy tym pozostaje, iż [...] jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...], składającej się z czterech działek o nr ew. [...],[...],[...]i [...], a po wydaniu tej decyzji, bo w 1988 r., wykonano roboty przy linii NN biegnącej uprzednio wzdłuż jej nieruchomości. Zatem, decyzja z dnia [...] grudnia 1986 r. nie wskazuje precyzyjnie nieruchomości objętych inwestycją, niemniej wynika z niej, iż na jej podstawie miała być dokonana "modernizacja" istniejącej sieci niskiego napięcia. Realizując te prace dokonano przesunięcia słupa oraz linii niskiego napięcia przy ul. [...], w ten sposób, że linia NN przebiega od 1988 r. do chwili obecnej nad trzema z ww. działek przy ul. [...] (tj. tych położonych bliżej drogi), za wyjątkiem działki nr ew. [...] (znajdującej się dalej od drogi). Powyższe wynika z ustaleń wskazanych w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...]oddalającego wniosek o zasiedzenie służebności (k. 29 nast. akt adm. organu I instancji), jak również ze stanowiska stron postępowania (v. odwołanie Spółki [...] , skarga, protokół z rozprawy przed Sądem) oraz treści Kw [...] obejmującej ww. nieruchomość przy ul. [...]. Z tej ostatniej wynika, że na trzech działkach przy ul. [...] w [...] o nr ew. [...][...] i [...] ustanowiono na rzecz [...] służebność przesyłu. W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż prawidłowo organ II instancji uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i, w części dotyczącej działki o nr ew. [...]umorzył postępowanie. Nie sposób bowiem w takich okolicznościach przyjąć, że badana decyzja dotyczy m. in. tej działki i przewiduje na niej modernizację linii NN. Stąd też orzeczenie organu I instancji wymagało w tej części wzruszenia, co też w sposób właściwy zostało uczynione przez organ odwoławczy. W takich warunkach nie można było bowiem orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1986 r. w części dotyczącej ww. działki o nr ew. [...], skoro nie ma pewności, iż decyzja ta obejmuje tę nieruchomość, a tak uczynił Wojewoda. Przy czym, Sąd dostrzega, iż sam fakt obecnego przebiegu linii NN przy ul. [...], choć nie świadczy o tym, że taki też przebieg przewidziano w dokumentacji budowlanej objętej kwestionowaną decyzją, to uprawniał [...] do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1986 r. Zważyć przy tym ponownie należy, iż kwestionowana decyzja dotyczy tylko modernizacji, a nie budowy nowej linii niskiego napięcia. Jak wynika zaś z akt sprawy, przy okazji poszerzenia ulicy [...] , w 1988 r. doszło do zmodernizowania starej linii NN biegnącej wzdłuż drogi i przesunięcia słupa betonowego oraz samej linii na trzy działki skarżących. W konsekwencji, zdaniem Sądu, tak [...] jak i pozostali współwłaściciele ww. nieruchomości przy ul. [...] mają interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 1986 r. Stąd też, zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo także orzekł (w pozostałym zakresie) o odmowie stwierdzenia nieważności badanej decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. (w części uzasadnionej interesem prawnym wnioskodawczyni). Przed rozwinięciem tej oceny, zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dlatego też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji należy też zważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, iż przesłanka, o której mowa w tym przepisie wystąpiła. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym, sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwa do zastosowania, gdy nie wystąpiło owo wskazane "oczywiste" naruszenie prawa. Brak jednoznaczności i pewności w tej materii, nie może tym samym skutkować zastosowaniem sankcji nieważności. Ta bowiem, jako stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1, a przy tym - niewątpliwych i bezspornych, po dokonaniu analizy treści badanego aktu. Na to też zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 932/13 zauważając, iż "Jednym z podstawowych warunków wszczęcia i kontynuowania postępowania w trybie nadzwyczajnym jest istnienie w obrocie prawnym i obowiązywanie kwestionowanej decyzji. Chodzi tu nie tylko o przekonanie stron czy organów, że dana decyzja dalej obowiązuje, ale również i o to żeby decyzja ta istniała fizycznie, była dostępna dla organu w formie oryginału, kopii lub wiarygodnego odpisu. Szczególnie w postępowaniu nieważnościowym taki byt fizyczny decyzji kwestionowanej jest niezbędny, z uwagi na przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które mogą stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Nieodzownym wręcz warunkiem dysponowania decyzją (kopią, odpisem) jest sytuacja, w której kwestionowana jest decyzja w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przesłanki tam zamieszczone dają szczególnie szerokie możliwości interpretacyjne i ocenne. Żeby ocenić czy kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, należy przeanalizować dokładnie i ocenić wszystkie jej elementy wymienione w art. 107 k.p.a., do czego niezbędne jest posiadanie decyzji w znaczeniu fizycznym, a nie tylko jakieś mniej lub bardziej uzasadnione przekonanie o istnieniu kiedyś takiego dokumentu." W niniejszej sprawie organy dysponowały tylko kserokopią badanej decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. o znaku [...] Nie dysponowały przy tym ani jej załącznikami, ani aktami, w oparciu o które została wydana (w tym – dokumentacją budowlaną). To zaś uniemożliwiało dokonanie pełnej oceny kwestionowanej decyzji (pomimo wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustaleniu treści tego orzeczenia), w tym – ustalenie dokładnego przebiegu inwestycji i jej zakresu. Zważyć należy, iż decyzja z 1986 r. udziela zakładowi energetycznemu pozwolenia na budowę stacji STSa 15/0,4 kV i modernizację sieci, wg. "dokumentacji opracowanej przez Biuro Studiów i Proj. Przem. Urządzeń Elektr. w [...] "[...] " Oddz. w [...]", w [...] "dzielnicy [...]i [...] wg. wykazu gm. kat. [...] i [...]". W aktach brak jest dokumentacji wymienionej w tej decyzji. Brak jest również wymienionego w tej decyzji załącznika w postaci zgód właścicieli gruntów na wejście w teren. Jak jednocześnie ustalono, akta dotyczące weryfikowanej decyzji zostały przez Urząd Miejski w [...] (ze zezwoleniem) poddane w latach 90 ubiegłego wieku brakowaniu, a kopia badanej decyzji ostała się jedynie w dokumentach następcy prawnego inwestora (albowiem poszukiwania tego dokumentu w Archiwum Państwowym w [...], Oddział w [...] także nie przyniosły pożądanego rezultatu). Dodać przy tym trzeba, iż obowiązujące wówczas przepisy nie nakładały na inwestora i jego następcę prawnego obowiązku przechowywania dokumentów budowlanych przez okres istnienia obiektu. Obowiązek taki reguluje obecnie art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., niemniej w poprzednim stanie prawnym, takiego odpowiednika w ustawie z 1974 r. nie było. Zatem, organy orzekające w sprawie dysponowały jedynie kopią badanej decyzji, a na jej podstawie nie mogły dokonać pełnej weryfikacji tego aktu. Nie mogły m. in. w sposób oczywisty i nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, czy na modernizację linii NN ówcześni współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...] wyrazili zgodę, czy też nie. Bezspornym przy tym pozostaje, że w dacie wydania badanej decyzji przepisy prawa obligowały inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowane (v. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.). Jednocześnie, obecnie analizując sprawę organy orzekające nie stwierdziły dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania ww. nieruchomością w celu realizacji spornej inwestycji. Niemniej, z badanej decyzji wynika, iż wśród jej załączników były zgody właścicieli gruntów na wejście w teren. Wobec wybrakowania akt związanych z wydaniem tej decyzji i wobec dysponowania w efekcie przez organy orzekające w sprawie tylko kopią badanego orzeczenia, nie można było poczynić jednoznacznych ustaleń w tej materii. Niepełny, wręcz szczątkowy materiał dowodowy (z daty wydania badanej decyzji) uniemożliwiał więc dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie wywiązania się inwestora z obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można było tym samym przyjąć, aby w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, tj. ww. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd w pełni podziela bowiem ocenę organu odwoławczego przedstawioną w zaskarżonej decyzji i zgadza się z tym organem, iż stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (co więcej – kwalifikowanym), nie można oprzeć na domniemaniu, że skoro pewnych dokumentów po upływie kilkudziesięciu lat nie ma, to znaczy, że nigdy ich nie było. Zdaniem Sądu, podważenie decyzji ostatecznej ze skutkiem ex tunc wymaga oczywistych i bezspornych ustaleń, a wszelkie wątpliwości w tej materii winny być rozstrzygane na korzyść legalności badanej decyzji ostatecznej. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zarzuty skargi wskazujące na wadliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie, jak i błędną ocenę w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał właściwej analizy sprawy, z uwzględnieniem tego materiału dowodowego, który z uwagi na charakter prowadzonego postępowania miał w tej sprawie prawne znaczenie. I tak, prawidłowo przede wszystkim organ ten przyjął, że dla weryfikacji kwestionowanej decyzji z 1986 r. istotny jest stan faktyczny z daty jej wydania, a więc w efekcie – materiał dowodowy, którym dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. Skoro zaś ten jest niepełny, a w istocie nie istnieje – bo poddano go procedurze zniszczenia, dokonanie oceny ważności decyzji z 1986 r. nie jest możliwe i nie można z tej przyczyny zarzucić, iż wskazana decyzja z 1986 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Nie można m. in. w takiej sytuacji w sposób jednoznaczny stwierdzić (bo ani potwierdzić, ani wykluczyć), aby badana decyzja obejmowała działki skarżących przy ul. [...] w [...] a wobec tego - aby inwestor obowiązany był wykazać się prawem do ich dysponowania. Wyrażając taką ocenę w sprawie, GINB prawidłowo przy tym wskazał, że ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania badanej decyzji z 1986 r. (bo to ten jest miarodajny dla dokonania ważności tego aktu), nie może mieć miejsca w oparciu o okoliczności przedstawione w uzasadnieniu postanowienia sądu powszechnego wydanego w 2011 r., w przedmiocie oddalenia wniosku o zasiedzenie służebności. Wydając orzeczenie w przedmiocie zasiedzenia służebności, Sąd Rejonowy w [...] w sprawie o sygn. akt [...] nie czynił bowiem ustaleń dotyczących wywiązania się inwestora z obowiązku przewidzianego w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Rozpoznawał konkretne żądanie i wskazał jedynie na brak udowodnienia przez wnioskodawcę, że w momencie modernizacji linii w roku 1988 dysponował on prawem wejścia na teren nieruchomości przy ul. [...] czy też zgodą właścicieli tej nieruchomości, a okoliczności tej nie można domniemywać. Zatem, w innym zakresie postępowanie przed ww. Sądem było prowadzone. Wprawdzie wystąpienie z wnioskiem o zasiedzenie służebności, mogłoby wskazywać na to, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działkami przy ul. [...] w [...], niemniej w postępowaniu mającym prowadzić do stwierdzenia nieważności sugestie czy domniemania (jak już powyżej zostało to zaznaczone) nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Na koniec i niezależnie od powyższego dostrzec należy, iż nawet przy założeniu, że w sprawie ma miejsce oczywiste naruszenie prawa, brak jest podstaw by przyjąć, iż ma ono charakter rażący. Ani bowiem oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Zatem, rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć więc tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy (z racji bowiem tego, iż skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia). W analizowanej sprawie nie można w efekcie pominąć, iż na mocy prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...] doszło do ustanowienia na nieruchomości przy ul. [...] w [...] składającej się z działek o nr ew. [...][...] i [...] służebności przesyłu na rzecz [...] . Powyższe wskazuje bowiem na to, że ewentualne następstwa/konsekwencje naruszenia prawa zostały we wskazany sposób usunięte. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzeczono, jak w sentencji.