II SAB/Rz 129/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego S. J. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz skarżącego S. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego (PGW) Wody Polskie w [...] w związku z pozostawieniem przez ten organ bez rozpoznania jego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 r. S. J. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu rybnego ziemnego, w ramach melioracji wodnych na działkach nr 411 i 412 obr. T. w [...]. Do wniosku tego składający go dołączył operat wodnoprawny, załącznik do niego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowód wpłaty zaliczki na poczet żądanego pozwolenia. Dnia 11 lipca 2018 r. S. J. wystąpił z ponownym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie z 17 lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych i merytorycznych jego wniosku, celem dostosowania do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), zwanej "P.w." tj. wymagań zawartych w art. 407 ust. 1 oraz art. 409 ust. 1 i ust. 2 tego aktu, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia wezwania. Poszczególne braki zostały przedstawione przez organ w uzasadnieniu przedmiotowego wezwania. Organ poinformował jednocześnie, że ich nieusunięcie w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 30 lipca 2018 r., S. J. ustosunkował się szczegółowo do niego. W konkluzji stwierdził, że nie istnieją już żadne przeszkody do wydania pozwolenia, o które się ubiega, dlatego po raz kolejny wniósł o jego wydanie. W piśmie noszącym datę 7 sierpnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] poinformował stronę, że pomimo wezwania, braki wniosku nie zostały uzupełnione. Dlatego też – działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."– pozostawił wniosek S. J. bez rozpoznania, jako niespełniający wymogów z art. 407 ust. 1 i art. 409 ust. 1, ust. 2 P.w. Następnie, postanowieniem z dnia 3 października 2018 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania S. J. od wskazanego wyżej pisma tego organu z 7 sierpnia 2018 r. W dniu 16 października 2018 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wpłynęło zażalenie S. J. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...]. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] nie dopuścił się bezczynności. W wymienionej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. J. wniósł o zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu administracyjnego, o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zauważył, że tylko pierwszy punkt skierowanego do niego wezwania był uzasadniony, natomiast nie było podstaw do wzywania go o uzupełnienie pozostałych braków jego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem składającego skargę, wezwanie organu w tym ostatnim zakresie wynikało bądź z nieznajomości przez urzędników przepisów prawa, z ich rozszerzającej interpretacji bądź też z niedokładnego przestudiowania operatu wodnoprawnego. Skarżący wskazał, że organ nie wydał dotychczas stosownego aktu administracyjnego w sprawie, co oznacza, że złożony przez niego wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Dyrektor podkreślił, że skarżący może powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.", przedmiotem skargi może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a zatem w sytuacjach, gdy organ administracji publicznej zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia bądź też wydania aktu czy podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Treść rozstrzygnięcia sądu uwzględniającego skargę w tego typu sprawach wskazuje art. 149 P.p.s.a., stanowiąc w § 1, że sąd zobowiązuje wówczas organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Natomiast, z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kontrola sądowa odbywa się w oparciu o kryterium legalności, a zatem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Ponadto, wedle art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga złożona w niniejszej sprawie kwestionuje bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] przejawiającą się w braku wydania decyzji – pozwolenia wodnoprawnego, pomimo wniosku skarżącego w tym przedmiocie. Została ona wniesiona po wyczerpaniu trybu ze wskazanego wyżej art. 53 § 2b P.p.s.a., a zatem został spełniony warunek formalny umożliwiający merytoryczne rozpoznanie sprawy. S. J. wystąpił bowiem do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z ponagleniem, błędnie tylko określonym jako "zażalenie". Jego treść wskazywała jednak wprost, że nie zgadza się z brakiem działania organu administracji, które polegałoby na uwzględnieniu jego kompletnego wniosku. Ponadto, wskazać trzeba, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r. (I OPS 2/13), na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym, skarga S. J. jest formalnie dopuszczalna. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym jednolicie więc przyjmuje się, że bezczynność występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (tak np. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2015r. I OSK 934/14, z dnia 28.03.2018 r. I OSK 2087/16). Przy czym, jak wynika z powołanej wyżej uchwały NSA, jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej, a zatem, gdy wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Dlatego też, badanie, czy organ dopuścił się bezczynności pomimo tego, że wystosował do strony wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., wymaga dokonania oceny zasadności takiego wezwania w świetle przepisów prawa. Regulacja zawarta w art. 64 K.p.a. ma następujące brzmienie: Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Pozostaje on w korelacji z brzmieniem art. 63 § 2 – 3a K.p.a., który to przepis wskazuje wymogi podania, jakim przykładowo jest wniosek o wszczęcie postępowania, o charakterze formalnym. Wymaga on mianowicie, aby podanie zawierało wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis osoby je wnoszącej. Tryb przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a. może więc dotyczyć np. kwestii podpisania podania niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej bądź bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej podanie do reprezentowania osoby prawnej, czy też braku pełnomocnictwa w przypadku, gdy podanie składa pełnomocnik. Dodatkowe kwestie dotyczą podania wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego. Inne wymogi mogą zaś jeszcze wynikać z przepisów szczególnych. Nie może budzić wątpliwości, że art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu dalszego biegu. Nie odnosi się on natomiast do okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy też prawnego sprawy. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze prawniczej, gdzie podnosi się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W tym trybie nie mogą więc podlegać uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej treści [por. wyroki NSA: z 23.01.1996 r. II SA 1473/94, z 12.05.2006 r. I OSK 869/05, Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl. WK 2019, Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl. WK 2015]. Przechodząc do okoliczności sprawy wskazać należy, że wniosek S. J. wpłynął do organu dnia 26 kwietnia 2018 r., jednak pomimo treści regulacji zawartych w art. 35 K.p.a., które nakazują organowi niezwłoczne załatwienie sprawy, a dla postępowania wymagającego postępowania wyjaśniającego przewidują na załatwienie sprawy termin miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej termin dwóch miesięcy (liczonego od momentu wszczęcia postępowania), Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Reakcja organu miała zaś dopiero miejsce 17 lipca 2018 r., kiedy organ wystosował do skarżącego wezwanie oparte o art. 64 § 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że powyższe działanie Dyrektora poprzedzone zostało ponownym wnioskiem S. J. który wpłynął do tego podmiotu 12 lipca 2018 r. Tego rodzaju postępowanie Dyrektora, który podejmuje w sprawie czynności naruszając terminy określone w powołanym art. 35 K.p.a., i to dopiero na skutek interwencji strony, należy uznać za niedopuszczalne. Poza tym, jak już wyżej zaznaczono, art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy tylko i wyłącznie wymagań danego podania (np. wniosku o wszczęcie postępowania), które mają formalny charakter, a zatem nie służy do usuwania takich braków podania, które przesądzają o określonym sposobie załatwienia sprawy. Tymczasem, Dyrektor już w samej treści wezwania wystosowanego w oparciu o ten przepis wskazał, że wniosek strony zawiera braki tak formalne, jak i merytoryczne i wezwał o ich usunięcie, szczegółowo wskazując je w pkt 1 – 4 oraz 1 – 6 przedmiotowego pisma. Lektura wezwania organu prowadzi do wniosku, że dotyczyło ono w istocie kwestii, które nie mają formalnego charakteru, a zatem decydujących o możliwości nadania wnioskowi strony biegu prawnego. Odnosiły się one bowiem ewidentnie do elementów ważnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wkraczały w fazę merytoryczną rozpoznania wniosku. Strona dołączyła bowiem do wniosku dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 P.w. Tym samym, Dyrektor wykorzystując możliwość przewidzianą w art. 64 § 2 K.p.a., jednak czyniąc to w sposób nieuzasadniony, dopuścił się de facto bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Dlatego też skarga S. J. podlegała uwzględnieniu i obligowała do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych temu organowi (pkt I wyroku). Równocześnie, mając na uwadze brzmienie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w pkt II wyroku stwierdził, że bezczynność Dyrektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd uznał, że za taką wadliwość należy uznać sytuację, gdy wniosek strony nie został rozpoznany przez okres prawie roku od dnia jego złożenia. Takie działanie organu stoi bowiem w ewidentnej sprzeczności z brzmieniem art. 35 K.p.a., który – jak wyżej wskazano – wyznacza terminy załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje natomiast podstawę w art. 200 w zw. 205 § 1 P.p.s.a., a koszty te obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.