II SA/Gd 523/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2016 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. A. S., J. K., B. J., J. L., T. S., S. S., H. S. S., K.S., M. P. oraz E. P. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w G.pomiędzy ul. A., B., Skwerem [..] i Bulwarem [..], stanowiącej działkę nr [..] oraz część działki o pierwotnym nr [..] (obecnie oznaczonej nr [..]), której całkowita powierzchnia wynosi ok. 31.000 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta. Wnioskujący wskazali, że aktem notarialnym z dnia 29 grudnia 1966 r., Rep. A nr [..] F. D. i M. K. sprzedały Skarbowi Państwa, za kwotę 183.341,00 zł, nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i [..], o łącznej powierzchni 50.928 m2, położoną w G.przy ul. Ś., Bulwarze [..] - między Skwerem [..] a ulicą [..], dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą nr [..], a które - zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 sierpnia 1962 r., przeznaczone zostały pod reprezentacyjny plac publiczny miasta G. "[..]" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe, gastronomiczne itp. Wnioskujący wykazali też, że są spadkobiercami po wywłaszczonych F.D.oraz M. K. Pismem z dnia 14 lipca 2008 r. A. S., J. K., B. J., J. L., T. S., S. S., H. S. S., K.S., M. P. oraz E. P. sprecyzowali swój wniosek z dnia 1 sierpnia 2007 r. wskazując, że wnoszą o zwrot pięciu działek: nr [..]-[..], które - z wyłączeniem działki nr [..] - powstały po licznych przekształceniach geodezyjnych działki pierwotnie wywłaszczonej o nr [..] i stanowią jej część. Prezydent Miasta zawiadomił strony (pismem z 13 lutego 2009 r.) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G.pomiędzy ulicami A., B., Skwerem [..] i Bulwarem [..], stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki: nr [..] o pow. 4.140 m2, nr [..] o pow. 26.451 m2, nr [..] o pow. 396 m2, nr [..] o pow. 344 m2 i nr [..] o pow. 90 m2, dla których Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..]. Organ ustalił, że decyzją Wojewody z dnia 27 marca 1991 r., nr [..], stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta własności działek objętych wnioskiem o zwrot. Działka nr [..] o pow. 0.4140 ha, od czasu jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa w 1966 r., nie uległa żadnym zmianom geodezyjnym, tzn. nie zmieniono jej numeracji i powierzchni. Natomiast część działki objętej wywłaszczeniem o pierwotnym nr [..] ulegała licznym przekształceniom geodezyjnych, w wyniku których powstały działki wskazane powyżej. W skład obecnej działki nr [..] weszła przy tym m.in. część ówczesnej działki nr [..], która została nabyta przez Skarb Państwa w roku 1977 przez zasiedzenie, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G., Wydział I Cywilny z dnia 28 listopada 1977 r. sygn. akt I [..], a która stanowiła własność A. Po przeprowadzeniu przez organ czynności wyjaśniających i zgromadzeniu materiału dowodowego Prezydent Miasta - decyzją z dnia 10 Listopada 2009 r. - odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia 9 kwietnia 2010 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że należy zgromadzić materiał dowodowy pozwalający w sposób niewątpliwy potwierdzić bądź wykluczyć realizację celu na jaki przeznaczone zostały przedmiotowe działki. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 18 maja 2011 r., Prezydent Miasta ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości a Wojewoda - decyzją z dnia 26 października 2011 r., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że uzasadnienie wydanej decyzji jest niespójne i nielogiczne a dokonana ocena materiału dowodowego narusza reguły swobodnej oceny dowodów. Następnie, decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., Prezydent Miasta orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców części wywłaszczonej nieruchomości szczegółowo opisanej w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia, odmówił zwrotu tej nieruchomości w pozostałej części, a także orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 31.847,98 zł. Decyzja ta również została uchylona przez Wojewodę (decyzją organu odwoławczego z dnia 29 października 2014 r.) a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda stwierdził, że nie należy doprecyzowywać celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym poprzez zapisy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1962 r. a twierdzenie, iż realizacja celu wywłaszczenia - jakim był plac publiczny i otaczające go obiekty użyteczności publicznej, nastąpiła poprzez fakt powstania na części wywłaszczonego terenu objętej wnioskiem o zwrot parku nie znajduje uzasadnienia, bowiem pojęcia "park" i "plac publiczny" ("plac zebrań") nie są pojęciami bliskoznacznymi. W ocenie Wojewody, organ I instancji ani poprzez zgromadzony materiał dowodowy, ani poprzez uzasadnienie decyzji z dnia 31 stycznia 2014 r. nie wykazał, aby realizacja na części działek wywłaszczonych parku, zwanego "[..]", stanowiła realizację celu wywłaszczenia, określonego w akcie notarialnym z dnia 29 grudnia 1966 r. a ponadto nie rozważył, czy wskazane przez organ działki stanowią drogę publiczną. Wojewoda wskazał także, że organ I instancji nie ocenił wartości dowodowej ani projektu podziału nieruchomości, ani operatu szacunkowego a orzekając o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania proporcjonalnie do wielkości udziałów w nieruchomości, powinien wskazać, która osoba jaką kwotę ma zwrócić, a nie przerzucać obowiązek dokonania stosownych obliczeń na podmioty, które będą zobowiązane decyzję wykonać. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy – Prezydent Miasta - decyzją z dnia 30 września 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 2, art. 5, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust.1-4 i ust. 6, art. 141 ust. 2 i 4, art.142, art. 216, art, 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako "u.g.n."), a także art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. - dalej jako "ustawa o drogach publicznych"), orzekł: 1. o zwrocie na rzecz wnioskodawców - według następujących ułamków: 1) J. K. w wielkości 15/96, 2) B.J. w wielkości 15/96, 3) J.L. w wielkości 15/96, 4) M. P. w wielkości 15/96, 5) E. P.w wielkości 6/96, 6) K. S. w wielkości 6/96, 7) H.S.S. w wielkości 12/96, 8) T. S. w wielkości 4/96, 9) S. S. w wielkości 4/96, 10) A. S. w wielkości 4/96, - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 0.0010 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 0.0090 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] opow. 0.0065 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 0.0344 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 2.0250 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 2.6451 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 0.0853 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 2.6451 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o pow. 0.4140 ha; 2. o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców: - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 0.0080 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 0.0090 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 0.0279 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 0.0344 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 0.0560 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 2.6451 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 0.2840 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 2.6451 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 0.0468 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 2.6451 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 0.1480 ha, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o pow. 2.6451 ha; - nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0.0396 ha; 3. że przejście prawa własności nieruchomości opisanych w punkcie pierwszym decyzji następuje z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 4. o solidarnym zwrocie na rzecz Gminy Miasta przez wnioskodawców części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 48.896,26 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na konto wskazane przez Gminę Miasta; 5. że niniejsza decyzja stanowi podstawę wpisu hipoteki na zabezpieczenie roszczenia opisanego w punkcie czwartym decyzji; 6. że do skutków zwłoki w zapłacie należności, o których mowa w punkcie czwartym decyzji, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; 7. że nieruchomość wywłaszczona - stanowiąca własność Gminy Miasta, podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu; 8. że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości, stanowiącej wydzielone geodezyjnie: - działkę nr [..] o pow. 0.0090 ha, KM 55, KW [..], na działki nr [..] o pow. 0.0080 ha/dr/ i [..] o pow. 0.0010 ha/Bz/; - działkę nr [..] o pow. 0.0344 ha, KM 55, KW [..], na działki nr: [..] o pow. 0.0065 ha/dr/ i [..] o pow. 0.0279 ha/dr/; - działkę nr [..] o pow. 2.6451 ha, KM 55, KW [..], na działki nr: [..] o pow. 0.0560 ha/dr/, [..] o pow. 0.2840 ha/dr/, [..] o pow. 0.0853 ha/Bz/, [..] o pow. 0.0468 ha/Bz/, [..] o pow. 0.1480 ha/dr/, [..] o pow. 2.0250 ha/Bz/. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że aktem notarialnym z dnia 29 grudnia 1966 r., Rep. A nr [..] zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), F. D. oraz M. M. K. sprzedały na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ulicy Ś., Bulwarze [..] między Skwerem [..] a ulicą [..]. W skład tej nieruchomości wchodziły działki niezabudowane, oznaczone na karcie mapy 55, działka nr [..] i działka nr [..] o łącznej pow. 50.928 m2, dla których Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą nr [..]. W akcie tym wskazano, że zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr 290/XXXM/62 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 sierpnia 1962 r., przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod: reprezentacyjny plac publiczny miasta G. "[.]" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe, gastronomiczne itp. W akcie wskazano również, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zwróciło się do współwłaścicielek z propozycją dobrowolnego odstąpienia powyższej nieruchomości na rzecz Państwa w drodze sprzedaży w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na co współwłaścicielki wyraziły zgodę. Ponadto, z § 3 aktu notarialnego wynika, że F. D. oraz M. M. K. sprzedały przedmiotową nieruchomość Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej za cenę szacunkową 183.341,00 zł a przedstawiciel Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w imieniu Skarbu Państwa działki te kupił. Prezydent ustalił również, że w dniu 26 stycznia 1967 r. dla nieruchomości o pow. 50.928 m2, stanowiącego działki nr [..] i nr [..], założono księgę wieczystą nr [..] z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Organ I instancji uznał, że wskazany w przedmiotowym akcie notarialnym cel wywłaszczenia, określony jako: reprezentacyjny plac publiczny miasta G. "[..]" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe, gastronomiczne itp., został opisany bardzo precyzyjnie i konkretnie a tym samym nie wymaga doprecyzowywania. Prezydent odwołał się przy tym do znajdujących się w aktach sprawy: decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 22 października 1966 r., nr [..]; odpisu uchwały nr 290/XXXIl/62 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 sierpnia 1962 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego [..]; odrysu z planu ogólnego [.] z 8 czerwca 1965 r. potwierdzonego za zgodność z planem ogólnym GD przez zastępcę Kierownika Miejskiej Pracowni Urbanistycznej inż. Arch. R. S.; dwóch opinii szacunkowych nieruchomości z 18 listopada 1965 r. opracowanych przez inż. W. W. i mgr inż. arch. L. M.; podkładek przewłaszczeniowych oraz dowodów dostarczonych przez strony postępowania. Prezydent wyjaśnił, że nazwa "[..]" funkcjonowała już na wiele lat przed wywłaszczeniem a rozumienie tego pojęcia ulegało pewnym ewolucjom wraz ze zmieniającymi się uwarunkowaniami przestrzennymi miasta, wizjami architektów i urbanistów oraz zmianami ustroju politycznego. Nazwa ta funkcjonowała w dokumentach urzędowych, takich jak: Projekt Planu Szczegółowego [.] z 1953 r., Wnioski Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z posiedzenia w sprawie 6 alternatywnych opracowań Śródmieścia [.] z 1953 r., [.] szkicowy projekt planu szczegółowego z 1957 r. Jak wynika z artykułów prasowych znajdujących się w aktach sprawy (artykuły z Głosu [.] z dnia 8, 9 i 10 maja 1956 r.) organizowano publiczne dyskusje na temat zabudowy części Śródmieścia, zwanej "[.]". Stowarzyszenie Architektów Polskich ogłosiło konkurs na opracowanie koncepcji [..]. Na konkurs wpłynęły 32 prace z całego kraju, ale nie było wśród nich ani jednej pracy, która zasługiwałaby na I nagrodę. Organ podkreślił przy tym, że koncepcja "[.]" była złożona, a jednym z jej elementów był plac, tj. plac zebrań/plac zebrań ludowych/wielki kamienny plac zebrań masowych/plac zgromadzeń. Prezydent ocenił, że na działkach objętych wnioskiem o zwrot tak określony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto, na terenie tych działek organ nie stwierdził istnienia jakichkolwiek oznak zewnętrznych, wskazujących, że w przeszłości podejmowane były działania zmierzające do jego realizacji. Podczas oględzin działek objętych postępowaniem o zwrot, które odbyły się przy udziale geodety oraz stron postępowania w dniu 12 października 2010 r., organ ustalił, że: - działka nr [.] o pow. 396 m2 stanowi w części pas drogowy (do osi jezdni ul. A.) a w części pas zieleni oraz chodnik; na działce znajdują się drzewa oraz lampy oświetleniowe, chodnik pokryty płytkami betonowymi i pokryta asfaltem jezdnia; - działka nr [..] o pow. 26.451 m2 stanowi w części fragment ul. A. - pasa drogowego, zieleni oraz chodnika; na pasie zieleni znajdują się drzewa oraz słupy oświetleniowe; w części stanowi ul. B., chodnik oraz gruntową część chodnika; na działce znajdują się drzewa; w części stanowi również chodnik przy ul. Skwer [..] (granica nie wchodzi w pas jezdni, nie obejmuje lamp oświetleniowych); natomiast w znacznej części działka stanowi "[..]" (tablica informacyjna przy skrzyżowaniu ulic Skwer [..] oraz ul. B.) - na działce znajdują się drzewa, chodnik z płyt chodnikowych, aleje spacerowe utwardzone żwirem; jest to urządzona zieleń - krzewy, drzewa, żywopłoty, trawniki; na działce znajduje się plac zabaw dla dzieci - obiekty małej architektury - 12 ławek, piaskownica, śmietniki - to fragment piaszczysty otoczony żywopłotem; na działce znajduje się też utwardzony piaszczysty teren w jej centrum, od którego odchodzi promieniście 7 alejek gruntowych utwardzonych; jest tam również druga piaskownica oraz rabata z kwiatami - to fragment działki w kształcie okręgu, dookoła żywopłot oraz 12 ławek; działka niewielkim fragmentem - klinem wchodzi w chodnik i pas zieleni sięgający działki nr [..]; w części stanowi utwardzony chodnik, wzdłuż którego ustawione są ławki i śmietniki; na działce tej znajduje się pomnik "[..]" - vis a vis Teatru [..]; w granicach działki, przy ul. A. znajdują się nadto - przystanek autobusowy wyłożony kostką brukową, a także skrzynka naziemna telekomunikacji; - działka nr [..] o pow. 90 m2 stanowi fragment chodnika przy ul. Skwer [..], w niewielkiej części zajęta jest przez fragment pasa zieleni (nie obejmuje obiektu budowlanego podziemnego); - działka nr [..] o pow. 344 m2 stanowi w części fragment urządzonego placu wyłożonego asfaltem, na którym parkują pojazdy; od ul. Z. nie ma dojazdu do działki, gdyż jest ona ogrodzona słupkami betonowymi; budynek przy ul. Z. wchodzi rogiem w granice działki; jej część jest wyłożona płytami chodnikowymi; na działce znajdują się fragmenty pasa zieleni, a także hydrant oraz lampa oświetleniowa; działka klinem wchodzi w kierunku ul. Skwer [..], stanowi fragment chodnika oraz pas zieleni z drzewami i krzewami; działka jest częścią ciągu komunikacyjnego pieszego; - działka nr [..] o pow. 4.140 m2 stanowi pas zieleni i deptak dla pieszych, wyłożony płytką chodnikową; na działce wzdłuż chodnika rosną drzewa, znajdują się na niej również ławki i śmietniki ustawione wzdłuż chodnika oraz lampy oświetleniowe; w części stanowi chodnik - deptak, przy krawędzi którego znajdują się ławki i śmietniki; na działce znajdują się schody z kostki brukowej przy chodniku od strony ul. A.; w tej części działki znajdują się murki oraz kwietnik murowany; ul. A. wchodzi do osi jezdni w granice działki nr [..]; przy granicy działki znajduje się chodnik z płytek chodnikowych, lampy oświetleniowe, śmietniki betonowe. Prezydent Miasta dalej wskazał, że z informacji otrzymanej z Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta wynika, iż zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego [..] - uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 290/XXXII/62 z dnia 20 sierpnia 1962 r., który obowiązywał do roku 1988, do czasu wejścia w życie planu miejscowego, działki objęte wnioskiem o zwrot przeznaczone były: działka nr [..] i nr [..] pod parki, zieleńce, ogrody specjalne; działka nr [..] w przeważającej części pod arterię i ważniejszą ulicę, pozostała jej część pod parki, zieleńce, ogrody specjalne oraz pod administrację, oświatę i naukę, zdrowie, kulturę i kulty religijne; działka nr [..] przeznaczona była pod parki, zieleńce, ogrody specjalne oraz pod arterię i ważniejszą ulicę; działka nr [..] pod administrację, oświatę i naukę, zdrowie, kulturę i kulty religijne oraz zieleńce, ogrody specjalne. Organ stwierdził również, że działka nr [..] w przeważającej części nadal zagospodarowana jest jako teren zielony, co znaczyłoby, że nie zmieniła swojego poprzedniego stanu zagospodarowania, tak więc sposób zagospodarowania tej działki diametralnie nie uległ zmianie po dniu 29 grudnia 1966 r. Jak podkreślił organ, trudno zgodzić się z tym, że przeważająca część działki nr [..], która nosi obecnie nazwę "[..]", czyli park porośnięty zielenią, na którym znajdują się drzewa, krzewy, piaskownice, alejki spacerowe, ławki, obiekty małej architektury, stanowić miałaby reprezentacyjny plac publiczny miasta G. Zrealizowany przez Gminę Miasta cel publiczny na terenie obecnego [..] polegał wyłącznie na urządzeniu i utrzymaniu terenów zieleni, która była już realizowana na tym terenie od roku 1955. Ponadto, jak wynika z pisma Kierownika Referatu Obsługi Sprzedaży Nieruchomości Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z dnia 6 maja 1994 r., zagospodarowanie w postaci piaskownicy i terenów zielonych zostało wykonane na tym terenie w roku 1961, a więc 5 lat przed wywłaszczeniem. Również informacja o zagospodarowaniu terenów obecnego [..] w drugiej połowie lat sześćdziesiątych, umieszczona jest w Kronice Zieleni Miejskiej. Dokumentacja zdjęciowa dostarczona przez strony postępowania, Kronika Zieleni Miejskiej oraz oświadczenie T. H. świadczą - w ocenie organu - o tym, że na obszarze wywłaszczonej nieruchomości nie powstał reprezentacyjny plac publiczny ani też otaczające go obiekty użyteczności publicznej, lecz znajduje się na niej w przeważającej części park i składające się na niego elementy, takie jak: drzewa, krzewy, trawniki, ławki, alejki spacerowe, piaskownica, elementy małej architektury itp. Prezydent wyjaśnił jednocześnie, że dokumentacja zdjęciowa załączoną przez Gminę Miasta do pisma z dnia 27 października 2010 r. nie obrazuje spornej nieruchomości, a te zdjęcia, które ją obrazują, pokazują jej zagospodarowanie już przed wywłaszczeniem jako zieleniec z alejkami spacerowymi, ustawionymi ławkami, nasadzeniami krzewów i drzewek oraz tzw. "kołami olimpijskimi". Na niektórych z przedłożonych zdjęć znajduje się natomiast teren, na którym obecnie jest posadowiony Hotel i parking dla samochodów, a nie sporna nieruchomość. Prezydent wyjaśnił też, że znajdujący się w niedalekiej odległości od wywłaszczonej nieruchomości budynek Teatru został zbudowany na innej nieruchomości, nieobjętej wywłaszczeniem, i został oddany do użytku w 1979 r. Z kolei drugi teatr mający siedzibę w G. - teatr dramatyczny, który rozpoczął działalność w 1964 r. i który wielokrotnie zmieniał formułę oraz nazwę - uzyskał swoją pierwszą stałą scenę dopiero w 1979 r. i to w innej części miasta, tj. przy ul. B. Teatr ten, noszący obecnie nazwę Teatru, mieści się tam do tej pory, a zatem na spornej nieruchomości teatr nigdy nie powstał. Prezydent wskazał także, że w sporządzonej na jego zlecenie przez biegłego rzeczoznawcę opinii urbanistycznej wskazano, że zrealizowane zagospodarowanie terenów położonych w G. w rejonie ulic Skwer [..], Bulwar [..], A. i nieruchomości Hotelu jest zgodne z zapisami planu ogólnego uchwalonego w 1962 r. na terenach działek o obecnych numerach [..] i [..]. Uznano też, że zgodne z zapisami planu ogólnego - co do ogólnego charakteru - acz nie literalnie - jest też zrealizowanie [..] (część działki nr [..]) w miejscu projektowanego placu "[..]", tak park jak "forum" są bowiem przestrzeniami publicznymi, jednak park to nie plac publiczny, sposób wykorzystywania takich przestrzeni jest bowiem różny. Ponadto zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości jest niezgodne z zapisami planu ogólnego w tej części działki nr [..], gdzie w planie wskazywano lokalizacje terenów użyteczności publicznej o charakterze administracji i usług oraz parkingu oraz niezgodne z zapisami planu ogólnego na terenach działek nr [..] i [..]. Organ dokonał również oceny przedłożonych przez strony postępowania opinii biegłych, odnosząc się do nich negatywnie i nie podzielając wniosków w nich zawartych (str. 19 – 20 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Prezydent podkreślił, że pozostawienie części wywłaszczonej nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w dacie wywłaszczenia, stanowi spełnienie przestanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Dalej Prezydent wskazał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie tej nieruchomości wywłaszczonej, która w dacie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (pism Zarządu Dróg i Zieleni z 4 października 2010 r., 27 listopada 2012 r. i 3 grudnia 2014 r. oraz przeprowadzonych oględzin) wynika, że: część działki nr [..] km. 55, obręb G., zajęta jest pod chodnik drogi publicznej, powiatowej - Skwer [..]; część działki nr [..], km. 55, obręb G., zajęta jest pod chodnik drogi publicznej, powiatowej - Skwer [..] i A. oraz drogę publiczną gminną ul. B.; działka nr [..], km. 55, obręb G., zajęta jest w części pod jezdnię i kanał kanalizacji deszczowej, pas zieleni z oświetleniem oraz chodnik drogi publicznej, powiatowej – A.; część działki nr [..], km. 55, obręb G., zajęta jest pod jezdnię, fragment chodnika i zieleń przyległą bezpośrednio do jezdni drogi publicznej, gminnej ul. Z., z metryki ul. Z. z 1988 r wynika, że jest to ulica bez przejazdu ale ogólnodostępna, jej długość wynosi 128 m, obejmuje układem drogowym odcinek od ul. Ś. do terenów Hotelu , tj. do działki nr [..]. Ulice te zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych na podstawie: rozporządzenia nr [..] Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie [..] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 15, poz. 48); rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [..-[..] (Dz. U. nr 35, poz. 179); ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071). Dlatego też Prezydent zlecił uprawnionemu geodecie przygotowanie projektu podziału działek nr [..]-[..], tak aby wydzielić z tych działek części nieruchomości, które są zajęte pod drogi publiczne i tak z działki nr [..] powstały projektowane działki nr: [..] o pow. 0.0080 ha/dr/ i [..] o pow. 0.0010 ha/Bz/; z działki nr [..] powstały projektowane działki nr [..] o pow. 0.0065 ha/dr/ i [..] o pow. 0.0279 ha/dr/; z działki nr [..] powstały projektowane działki nr: [..] o pow. 0.0560 ha/dr/, [..] o pow. 0.2840 ha/dr/, [..] o pow. 0.0853 ha/Bz/, [..] o pow. 0.0468 ha/Bz/, [..] o pow. 0.1480 ha/dr/, [..] o pow. 2.0250 ha/Bz/. Prezydent ocenił przy tym, że projektowane działki nr [..], [..]-[..] faktycznie zajęte są pod drogi publiczne. Prezydent zlecił również uprawnionemu geodecie przygotowanie projektu podziału działki nr [..], w celu wydzielenia z niej działki, która niegdyś oznaczona była jako działka nr [..] i która nie wchodziła w obszar wywłaszczonej nieruchomości oraz nie stanowiła własności osób wywłaszczonych i tak po wydzieleniu powstała projektowana działka nr [..] o pow. 0.0468 ha. Prezydent podkreślił przy tym, że projekt podziału wykonany został zgodnie ze zleceniem i nie budzi żądnych wątpliwości. Odnosząc się do ustaleń dokonanych podczas oględzin w dniach 12 października 2010 r. oraz 17 września 2015 r. Prezydent wskazał, że na działce nr [..] nie istnieje droga rowerowa w rozumieniu art. 4 pkt 11a ustawy o drogach publicznych. Organ wyjaśnił, że w dniu 17 września 2015 r. wykonane zostało dodatkowo zdjęcie działki sąsiadującej z działką nr [..], tj. działki nr [..] KM 55, po której poruszał się w tamtej chwili rowerzysta, oraz znajdującej się w pobliżu działki nr [..] KM 55, na której wytyczono i oznaczono drogę rowerową. W dalszej części Prezydent wyjaśnił, uzasadniając swoje stanowisko na stronach 18 – 19 uzasadnienia decyzji, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie mogą świadczyć, załączone w poczet dowodów w sprawie: opracowanie "[..] - to najlepszy interes jaki zrobiła Polska!" bezpłatnego wydawnictwa promocyjnego Urzędu Miasta, które zawiera dane statystyczne z lat 2008-2009; książka "Architektura pierwszej połowy XX wieku i jej ochrona w Gdyni i w Europie" pod redakcją naukową Marii Jolanty Sołtysik i Roberta Hirsch, wydana przez Miasto w 2011 r., gdzie na str. 60-61 opisane są doraźne inwestycje lat 1960-1990; film "Gdynia dawniej i dziś". Prezydent zaznaczył przy tym, że w roku 1953, na posiedzeniu Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w sprawie 6 alternatywnych opracowań [..], jednym z wniosków było, że "[..]" ma się jawić jako wielki kamienny plac zebrań masowych o znaczeniu ogólno – krajowym, który należy zlokalizować nad samym morzem w oparciu o [..] i w powiązaniu z tzw. "[..]". Organ dodał też, że działka oznaczona w dacie wywłaszczenia numerem [..] do kwietnia 1967 r. położona była na terenie o nazwie "Plac [..]", jednak zmianą w kartotece gruntów nr [..] nazwa położenia tego gruntu - "Plac [..]" została zastąpiona wpisem "między Skwerem [..] a ul. [..]". Do dnia podjęcia przez Radę Gminy uchwały nr XXXVIII/699/97 w sprawie nadania nazwy "[..]" dla terenu położonego w G. tj. do dnia 22 października 1997 r., teren ten pozostawał bez nazwy. Prezydent stwierdził jednocześnie, że zgromadzone w toku postępowania dowodowego wypowiedzi: J. G. - Rzecznika Gminy Miasta, zamieszczona w Gazecie [..] z dnia 5 grudnia 2007 r.; Wiceprezydenta Miasta – M. S. w Dzienniku [.] z dnia 21 czerwca 2007 r.; Prezydenta Miasta – W.S. w Gazecie z dnia 17 stycznia 2008 r., Wicemarszałka Województwa – W. B. przedstawiona w artykule "[.]" z dnia 13 listopada 2010 r. zamieszczonym na stronie internetowej - nie wnoszą do postępowania istotnych okoliczności, gdyż nie odnoszą się wprost do przedmiotowej nieruchomości i zawierają luźne wywody. Ostatecznie organ I instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na terenie wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ utrzymanie zieleni i jej pielęgnowanie nie jest realizacją celu wywłaszczenia jakim był reprezentacyjny plac publiczny oraz otaczające go obiekty użyteczności publicznej. Prezydent wskazał jednocześnie, że zwracaną kwotę odszkodowania ustalił w oparciu o operat szacunkowy, którego moc dowodową ocenił pozytywnie, proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości, stosując wskaźnik cen towarów i usług za okres od daty wywłaszczenia do daty orzekania. Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2015 r. odwołanie wniosła Gmina Miasta, domagając się jej uchylenia i podnosząc, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem: - art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: błędną ocenę wyników postępowania dowodowego, przejawiającą się w braku uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów; niedokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy; błędną ocenę wyników postępowania dowodowego z powodu oparcia jej na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym; niedokonanie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, przejawiającej się w braku oceny mocy i wiarygodności dowodów wraz z całym materiałem dowodowym, porównania różnych dowodów ze sobą z ustaleniem przesłanek, które pozbawia bądź też obniża moc dowodową lub wiarygodność poszczególnych dowodów; sprzeczności dokonanych przez organ ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłej G. G. na okoliczność ustalenia przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w akcie notarialnym nabycia nieruchomości, podczas gdy ustalenie tej okoliczności należy do obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zwrot i nie stanowi wiadomości specjalnych w rozumieniu tego przepisu; - art. 79 § 1 i 2 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w dniu 17 września 2015 r. oględzin nieruchomości bez powiadomienia stron o planowanej czynności i bez zapewnienia im możliwości czynnego w niej udziału; - art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia w postaci placu publicznego został zrealizowany na całości nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot; - art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez pominięcie, że drogi rowerowe zostały zakwalifikowane jako cel publiczny przez ustawę o gospodarce nieruchomościami i umieszczone w katalogu celów publicznych na równi z drogami publicznymi, wobec czego zastosowanie winna znaleźć zasada, w myśl której nieruchomości, na których zlokalizowane są drogi nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli; - art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez orzeczenie o obowiązku solidarnego zwrotu przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie dają podstaw do orzeczenia o zobowiązaniu solidarnym a ponadto stoi to w sprzeczności z orzeczeniem o zwrocie nieruchomości w udziałach; - art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez brak powiększenia zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości w sytuacji, gdy są one zgodne z celem wywłaszczenia, tj. urządzeniem placu publicznego; - art. 141 ust. 4 u.g.n. poprzez wskazanie w punkcie szóstym zaskarżonej decyzji, że przepisy Kodeksu cywilnego znajdują odpowiednie zastosowanie wyłącznie do przypadków zwłoki w zapłacie należności, podczas gdy przepis ten wyraźnie mówi także o opóźnieniu w zapłacie; - art. 141 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 65 ust. 3 oraz art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) poprzez orzeczenie o zabezpieczeniu w formie ustanowienia hipoteki na nieruchomości zamiast hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości, jak również poprzez brak określenia sumy hipoteki. W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 16 października 2015 r., Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta oraz wskazał, że zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej Urzędu działki będące przedmiotem niniejszego postępowania mają odpowiednio numery: [..]-[.]. Pismem z 21 marca 2016 r. Wojewoda zlecił organowi I instancji wystąpienie do geodety o aktualizację, w zakresie numeracji działek, projektu podziału przedmiotowych działek z dnia 26 czerwca 2015 r. i zgodnie z przedstawionym zaktualizowanym projektem podziału działek: z działki nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 344 m2 powstały działki: nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 65 m2, nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 279 m2 (droga publiczna - ul. Z.); z działki nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 90 m2 powstały działki: nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 10m2, nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 80 m2 (droga publiczna - Skwer [..]); z działki nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 26 451 m2 powstały działki: nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 560 m2 (droga publiczna - Skwer [..]), nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 2 840 m2 (droga publiczna - ul. B.), nr [..] (przed aktualizacja działka nr [..]) o pow. 853 m2, nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 468 m2 (która nie wchodziła w składa terenu wywłaszczonego, a w związku z tym nie podlega zwrotowi), nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 1.480 m2 (droga publiczna - ul. A.), nr [..] (przed aktualizacją działka nr [..]) o pow. 20.250 m2, Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Wojewoda, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 29 lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2015 r. i orzekł: 1. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G., stanowiącej wydzielone geodezyjnie: działkę nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 344 m2, obręb nr 26, KW [..], na działki nr: [..] o pow. 65 m2 i [..] o pow. 279 m2; działkę nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 90 m2, obręb nr 26, KW [..], na działki nr: [..] o pow. 10 m2 i [..] o pow. 80 m2; działkę nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 26 451 m2, obręb nr 26, KW [..], na działki nr: [..] o pow. 560 m2, [..] o pow. 2.840 m2, [..] o pow. 853 m2, [..] o pow. 468 m2, [..] o pow. 1.480 m2 i [..] o pow. 20.250 m2, zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik do tej decyzji; 2. o zwrocie na rzecz: J. K. (udziału w wysokości 15/96 części w prawie własności); B. J. (udziału w wysokości 15/96 części w prawie własności); J. L. (udziału w wysokości 15/96 części w prawie własności); M. P.(udziału w wysokości 15/96 części w prawie własności); E. P.(udziału w wysokości 6/96 części w prawie własności); K. S. (udziału w wysokości 6/96 części w prawie własności); H. S. S. (udziału w wysokości 12/96 części w prawie własności); T. S. (udziału w wysokości 4/96 części w prawie własności); S. S. (udziału w wysokości 4/96 części w prawie własności); A. S. (udziału w wysokości 4/96 części w prawie własności) nieruchomości położonej w G., obręb nr 26, KW nr [..], oznaczonej jako: działka nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 4.140 m2, oraz jako projektowane działki nr: [..] (poprzednio nr [.]) o pow. 65 m2 (stanowiąca część obecnej działki nr [..] - poprzednio nr [..] o pow. 344 m2), [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 10 m2 (stanowiąca część obecnej działki nr [..] - poprzednio nr [..] o pow. 90 m2), [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 853 m2 i [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 20.250 m2 (stanowiące część obecnej działki nr [..] - poprzednio nr [..] o pow. 26.451 m2); 3. o odmowie zwrotu na rzecz osób wymienionych w punkcie drugim decyzji nieruchomości położonej w G., obręb nr 26, KW nr [..], oznaczonej jako: działka nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 396 m2 oraz jako projektowane działki nr: [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 279 m2 (stanowiąca część obecnej działki nr [..] - poprzednio nr [..] o pow. 344 m2), [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 80 m2 (stanowiąca część obecnej działki nr [..] - poprzednio nr [..] o pow. 90 m2), [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 560 m2, [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 2.840 m2, [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 468 m2 i [.] (poprzednio nr [..]) o pow. 1.480 m2 (stanowiące część obecnej działki nr [..] - poprzednio nr [..] o pow. 26.451 m2); 4. o obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania (ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości) w łącznej kwocie 48.698,76 zł przez: J. K. - kwoty 7.609,18 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 15/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; B. J. - kwoty 7.609,18 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 15/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; J.L. - kwoty 7.609,18 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 15/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; M. P. - kwoty 7.609,18 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 15/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; E. P. - kwoty 3.043,67 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 6/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; K. S. - kwoty 3.043,67 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 6/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; H. S. S. - kwoty 6.087,34 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 12/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; T. S. - kwoty 2.029,12 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 4/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; S. S. - kwoty 2.029,12 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 4/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; A. S. - kwoty 2.029,12 zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości 4/96 części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości, na rzecz Gminy Miasta w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 5. o zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa w punkcie czwartym, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wysokości 97.397,52 zł na udziałach w prawie własności w nieruchomości, określonych w punkcie drugim, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w punkcie czwartym, na rzecz Gminy Miasta. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wyjaśnił na wstępie, że działka nr [..] o pow. 4.140 m2 nie uległa żadnym przekształceniom geodezyjnym, a jedynie na skutek modernizacji ewidencji gruntów Miasta zmieniła numer na [..], obręb nr 26. Z kolei działka nr [..] o pow. 46.788 m2 uległa podziałowi na działki nr: [.]-[.] o pow. 396 m2 (obecnie nr [..], obręb nr 26), [..] i [..], na skutek którego nastąpił ubytek powierzchni o 8 m2. Następnie, działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr: [..] i [..] o pow. 344 m2 (obecnie nr [..], obręb nr 26). Z podziału działek nr [..] (która nie powstała w wyniku podziału pierwotnej działki nr [..], a została przyłączona do działek nr [..] i [..]) powstały działki nr: [..] i [..] o pow. 26 451 m2 (obecnie nr [..], obręb nr 26). Z kolei działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr: [..] i [..] a dalej działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr: [..] i [..]. Natomiast z podziału działki nr [..] powstały działki nr: [..] i [..] o pow. 90 m2 (obecnie nr [..], obręb nr 26). Przedmiot niniejszego postępowania stanowią działki nr [..] o pow. 4.140 m2 (obecnie nr [..]), [..] o pow. 396 m2 (obecnie nr [..]), [..] o pow. 344 m2 (obecnie nr [..]), [..] o pow. 26.451 m2 (obecnie nr [..]) i [..] o pow. 90 m2 (obecnie nr [..]). Wojewoda wskazał też, że będące przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie działki nr: [..]-[..], zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że celem wywłaszczenia działek nr: [..]-[..], jak określono w akcie notarialnym z dnia 29 grudnia 1966 r., Repertorium A nr [..], było zainwestowanie ich pod: reprezentacyjny plac publiczny m. [..]" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe, gastronomiczne itp. Cel ten został określony konkretnie i precyzyjnie i nie wymagał doprecyzowania. Faktem jest, że w dokumencie tym wskazano również, iż takie przeznaczenie nieruchomości jest zgodne "z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 290/XXXIl/62 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 sierpnia 1962 r., jednakże ocena tego, czy faktycznie tak było nie jest dokonywana w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewoda ocenił jako niecelowe powołanie przez organ I instancji biegłego rzeczoznawcy w zakresie urbanistyki do uszczegółowienia tak określonego celu wywłaszczenia. Dodał też, że wykonana przez biegłą opinia była przydatna jedynie w zakresie w jakim potwierdza ona, że cel wywłaszczenia opisany w umowie wywłaszczeniowej nie został zrealizowany na części nieruchomości objętej wnioskiem oraz w zakresie, w którym wskazuje, że park miejski jest czym innym niż plac publiczny. Ponadto, pominięcie tej opinii nie miałoby wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem organ I instancji sam, po analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie tylko na podstawie tej opinii, ustalił, że celu wywłaszczenia opisanego w umowie wywłaszczeniowej nie zrealizowano na nieruchomości, czemu dał wyraz przedstawiając kompletną argumentację w uzasadnieniu wydanej decyzji. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że nazwa "[..]" w okresie poprzedzającym wywłaszczenie funkcjonowała zarówno w dokumentach urzędowych, jak i w powszechnym obrocie. Wojewoda podkreślił, że koncepcja "[..]" była złożona, jednak nie zmienia to faktu, że jednym z jej elementów był plac zebrań oraz obiekty użyteczności publicznej. W dokumencie zatytułowanym "projekt planu szczegółowego [.]" z 1953 r., w części zatytułowanej "Główne założenia kompozycyjne", w pkt 2 - "założenia morskie", wskazano, że "podnóże [.] wraz z górą rozwiązano jako jeden park, a kulminację założenia zaprojektowano w formie placu dla zebrań ludowych. Jest to [..] o ogólnokrajowym znaczeniu"; w części zatytułowanej "zieleń i kultura fizyczna" wskazano w pkt 2, że "zespół terenów parku dla wypoczynku czynnego i biernego tworzą: park u podnóża [.] z placem zebrań ludowych /tzw. Forum/, Dom Kultury z teatrem oraz ośrodek sportów wodnych". Z kolei w dokumencie zatytułowanym "wnioski Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z posiedzenia w sprawie 6 alternatywnych opracowań [.]", które odbyło się w dniu 11 listopada 1953 r. wskazano: "[..] - jako wielki kamienny plac zebrań masowych o znaczeniu ogólno-krajowym — należy zlokalizować nad samym morzem w oparciu o [..] w powiązaniu z tzw. "bulwarem [..]". Obrzeże północne placu należy ukształtować architektonicznie"; "Główny plac zgromadzeń /"[..]"/ uzyskuje zamknięcie kompozycyjne od południa - budynkiem Sali Koncertowej". Ponadto, w dokumencie zatytułowanym "[..] szkicowy projekt planu szczegółowego" wykonanym w dniu 31 sierpnia 1957 r., wskazano: "teren centralnego reprezentacyjnego placu nadmorskiego leżącego między Skwerem [.] a podnóżem [.] i między ul. Ś. a morzem, a przeznaczony pod budowę gmachów użyteczności publicznej. Teren ten jako reprezentacyjny przyjmie funkcje dyspozycji morskiej, głównego zespołu biurowo-usługowego, oraz na nim znajdą się użyteczności publiczne jak teatr, Dom Hotelowy, biurowce, kościół jak i zespół placów"; "podnóże [..] spływające zielenią do placu jest uchwycone budynkami takimi jak teatr, oraz wysoki hotelowiec (20 pięter), który zamyka ciąg Bulwaru [..] jak i mocno akcentuje plac zebrań". W wytycznych do projektu urbanistycznego "[..]" podano wykaz obiektów, jakie należy zlokalizować na "[..]", tj.: [..]-[..]. Ze zgromadzonych w aktach sprawy artykułów prasowych wynika dodatkowo, że na początku maja 1956 r. zorganizowano publiczną dyskusję "na temat zabudowy części śródmieścia G., zwanej "[..]" a w czerwcu 1963 r. Stowarzyszenie Architektów Polskich ogłosiło konkurs na Teatr dramatyczno-muzyczny oraz "[..]. Wojewoda ocenił, że z obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika aby kiedykolwiek na wywłaszczonej nieruchomości powstał reprezentacyjny plac publiczny, jak również obiekty użyteczności publicznej, takie jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe czy gastronomiczne. Zauważył przy tym, że powyższe dokumenty wskazują jedynie na utworzenie na przedmiotowym terenie zieleni miejskiej, którą trudno uznać za towarzyszącą celowi wywłaszczenia, skoro reprezentacyjny plac publiczny ani budynki użyteczności publicznej nigdy nie powstały. Powstanie na części wywłaszczonego terenu parku nie stanowiło zatem realizacji celu wywłaszczenia jakim był plac publiczny i otaczające go obiekty użyteczności publicznej. Organ podkreślił, że "[..]" nigdy nie było postrzegane jako park miejski i zieleńce i brak jest podstaw do twierdzenia, że pojęcia "park" i "plac zebrań" są pojęciami bliskoznacznymi. Jak wskazał Wojewoda, zieleń może bowiem towarzyszyć obiektowi jakim jest plac, jednakże jest tylko jednym z jego elementów. Jednocześnie Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, który uznał, że zrealizowany przez Gminę Miasta cel publiczny na terenie obecnego [..] polegał wyłącznie na urządzeniu i utrzymaniu terenów zieleni, która była już realizowana od roku 1955. Wojewoda dodał, że faktu istnienia na części wywłaszczonej nieruchomości parku nie można uznać za modyfikację celu wywłaszczenia. Dalej Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na działce nr [..] i części działek nr [..]-[..] znajdują się budowle, które zaliczyć należy do dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 4 października 2010 r. wynika bowiem, że wywłaszczona nieruchomość w granicach: części działki nr [..] - zajęta jest pod drogę publiczną powiatową Skwer [..]; części działki nr [..] - zajęta jest pod drogi publiczne powiatowe: Skwer [..] i ul. A. oraz drogę publiczną gminną ul. B.; działki nr [..] - zajęta jest pod drogę publiczną powiatową ul. A.; części działki nr [..] - zajęta jest pod drogę publiczną gminną ul. Z. Z pisma tego wynika też, że działka nr [..] nie jest zajęta pod drogę publiczną. Ponadto, w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 27 listopada 2012 r. wyjaśniono, że: działka nr [..], km. 55, obręb G. - zajęta jest w części pod chodnik Skweru [..]; działka nr [..], km. 55, obręb G. - zajęta jest w części pod chodnik Skweru [..], jezdnię i kanał kanalizacji deszczowej, pas zieleni z usytuowanym na nim oświetleniem i chodnik ul. A. oraz jezdnię i kanał kanalizacji deszczowej, pas zieleni z usytuowanym na nim oświetleniem oraz obustronny chodnik ul. B.; działka nr [..], km. 55, obręb G. - zajęta jest pod jezdnię, fragment chodnika i zieleń przyległą bezpośrednio do jezdni ul. Z. Na nieruchomościach tych wybudowano zatem elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, w tym jezdnię o nawierzchni asfaltowej i chodnik. Organ dodał, że ulice B.i Z. zaliczone zostały do kategorii dróg gminnych na podstawie rozporządzenia nr [..] Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych. Z kolei ulice A. (wcześniej: ul. [..]) i Skwer [..] najpierw, na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [.]-[.], zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie zostały one pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczone do dróg publicznych kategorii powiatowej na podstawie ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Co więcej, jak wskazał Wojewoda, usytuowanie nieruchomości stanowiących sporne działki oraz znajdująca się na nich infrastruktura wskazują, że stanowią one ciągi komunikacyjne o natężonym ruchu samochodowym i pieszym i może z nich korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem. Wojewoda zaznaczył jednocześnie, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, ze na działce nr [..] znajduje się droga publiczna lub inny obiekt wyłączający ją z obrotu. Jak wskazał Wojewoda ustalenie, że wybudowane drogi stanowią drogi publiczne, wyklucza możliwość zwrotu działek oznaczonych w prawidłowo sporządzonym projekcie podziału numerami: [..]-[.]. Organ wyjaśnił przy tym, że drogi publiczne nie podlegają zwrotowi nie z uwagi na to, że zostały umieszczone w katalogu celów publicznych, lecz z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych, który wskazuje zamknięty krąg podmiotów, które mogą być właścicielami dróg publicznych. Wojewoda ocenił następnie, że również projektowana działka nr [.] nie może zostać zwrócona, ponieważ nie wchodziła w skład terenu wywłaszczonego aktem notarialnym z dnia 29 grudnia 1966 r. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że zobligowany był do zmiany decyzji organu I instancji z 30 września 2015 r. z uwagi na to, że na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta działki, o których w niej orzeczono, zmieniły swoje numery. Ponadto, jak wskazał organ, ze względu na fakt, iż orzeka około dziesięć miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji kwoty 91.144,80 zł (stanowiącej część kwoty odszkodowania obliczonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości) w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1967-2015) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz wskaźniki miesięczne (odnośnie okresu od stycznia do czerwca 2016 r.). Kwota odszkodowania po waloryzacji, określona proporcjonalnie do powierzchni zwracanych działek, wyniosła 48.698,76 zł i nie przekracza 50% aktualnych wartości projektowanych działek, ustalonych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, którego wartość dowodową Wojewoda ocenił pozytywnie. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego na błędne niepowiększenie zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości w sytuacji, gdy są one zgodne z celem wywłaszczenia, Wojewoda wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, co potwierdził także rzeczoznawca majątkowy, na stronie 27 operatu szacunkowego z dnia 18 sierpnia 2015 r. stwierdzając, że "w czasie wizji lokalnej i z analizy zgromadzonych dokumentów ustalono, że bezpośrednio na nieruchomości nie podjęto działań związanych z celem wywłaszczenia". Wskazane zaś w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego na wpływ wnioskujących na treść dokonanego podziału nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, że treść notatki z dnia 8 czerwca 2015 r. okoliczności tej nie potwierdza. Wyjaśnił też, że niektórym z wnioskujących udało się zapoznać ze złożonym projektem podziału na zasadzie dostępu do informacji publicznej. Powyższe, w ocenie Wojewody, nie stanowiło jednak naruszenia przepisów postępowania, a ponadto nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Ponadto, jak podkreślił Wojewoda, Gmina Miasta miała również prawo zgłaszać uwagi do projektu podziału nieruchomości, co uczyniła w piśmie z dnia 14 września 2015 r. a w odwołaniu z dnia 12 października 2015 r. nie wskazała jakie konkretne zarzuty stawia omawianej opinii, kwestionując jedynie bezstronność biegłego. Wojewoda uznał za zasadny zarzut odwołania wskazujący na naruszenie dyspozycji art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez orzeczenie przez organ I instancji o obowiązku solidarnego zwrotu przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta. Jak bowiem wyjaśnił, w przypadku zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do zobowiązania osób, na rzecz których następuje zwrot nieruchomości, do solidarnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia. Zobowiązanie solidarne powstaje tylko wtedy, jeżeli tak stanowi przepis ustawy, natomiast przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego uregulowania nie zawiera. Dlatego też Wojewoda, uchylając decyzję organu I instancji, zobowiązał wnioskodawców do zwrotu określonych kwot zwaloryzowanego odszkodowania stosownie do ich udziałów w masie spadkowej. Za zasadny uznał również Wojewoda zarzut odwołania wskazujący na naruszenie dyspozycji art. 79 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oględzin działki nr 148 w dniu 17 września 2015 r. przez pracownika organu I instancji bez zawiadomienia o tej czynności stron postępowania, przy czym, jak ocenił, naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji. Oględziny te stanowiły bowiem jedynie potwierdzenie wcześniejszych ustaleń dokonanych w dniu 12 października 2010 r. Zarówno pierwsze oględziny jak i drugie nie wykazały, aby na terenie działki nr [..] istniała droga rowerowa a ponadto okoliczność taka nie stanowiłaby przeszkody do zwrotu tej działki, gdyż nie taki był cel wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego na naruszenie art. 141 ust. 4 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że regulacja tego przepisu znajduje zastosowanie z mocy samego prawa tj. niezależnie od tego czy odpowiadająca jej treść znajdzie się w sentencji decyzji administracyjnej, czy też nie. Tym samym niezamieszczenie przez organ I instancji słów: "lub opóźnienia" nie ma żadnego wpływu na to czy i kiedy Gminie Miasta będą przysługiwały odsetki za opóźnienie. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania wskazującego na naruszenie dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że pismem z 21 marca 2016 r. wezwał strony niniejszego postępowania do ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy Miasta z tytułu zwrotu odszkodowania w terminie 21 dni od daty otrzymania tego pisma, ze wskazaniem, że w przypadku braku odpowiedzi będzie zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki. Na powyższe odpowiedziała Gmina Miasta stwierdzając, że "nie wnosi zastrzeżeń co do zastosowanej formy zabezpieczenia wierzytelności" oraz radca prawny E. K., pełnomocnik siedmiu wnioskodawców, wskazując, że jej "mocodawcy nie sprzeciwiają się wydaniu rozstrzygnięcia w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości". Pozostałe strony nie udzieliły odpowiedzi. Powołując się na art. 141 ust. 2 u.g.n. oraz art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Wojewoda zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji w ten sposób, że orzekł o ustanowieniu hipoteki na udziałach wnioskodawców w prawie własności nieruchomości, wskazując, że będzie to stosownym i sprawiedliwym zabezpieczeniem a ponadto zgodnym z żądaniem strony odwołującej się. Wojewoda uznał przy tym za słuszne zwiększenie kwoty hipoteki do wartości 97 397,52 zł, stanowiącej dwukrotność zwaloryzowanego odszkodowania i uwzględniającej roszczenia uboczne. We wniesionej do Sądu skardze na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2016 r. Gmina Miasta domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca powtórzyła zarzuty odwołania i argumentację w nim zawartą, dodatkowo podnosząc, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak podstaw do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej w przedmiotowej sprawie, wobec uznania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy oraz poprzez brak merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - art. 15 i art. 11 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie oraz brak realizacji zasady przekonywania, polegający na: nie odniesieniu się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych przez Gminę Miasta w odwołaniu, które to zarzuty dotyczyły kluczowych kwestii procesowych i materialnych związanych z postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pominięciu milczeniem większości twierdzeń skarżącej oraz nie odniesieniu się do podnoszonych przez Gminę Miasta okoliczności istotnych dla przedmiotowej sprawy; - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że powołanie się przez Prezydenta Miasta w zaskarżonej decyzji z dnia 30 września 2015 r. na opinię biegłej G. G. miało jedynie charakter posiłkowy a opinia ta jest przydatna w zakresie, w jakim potwierdza ona, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na żadnej części nieruchomości oraz w zakresie, w którym wskazuje, że park miejski jest czym innym niż plac publiczny; - art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne ustalenie celu wywłaszczenia, polegające na bezzasadnym pominięciu przez Wojewodę zapisów planu z 1962 r., mimo, że akt notarialny wprost odnosi się do jego zapisów, co doprowadziło do dokonania przez organ odwoławczy ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; - art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna być powiększona o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości i zwiększających jej wartość, albowiem pogląd, że zwrotem mogą być objęte wyłącznie nakłady poniesione na cel wywłaszczenia obarczony jest błędem logicznym, gdyż realizacja celu wywłaszczenia i poniesienie w tym celu nakładów wykluczałoby możliwość zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie cała nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została po dokonaniu wywłaszczenia zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia, którym był plac publiczny – park, teren zielony – zieleniec. Do realizacji celu wywłaszczenia przystąpiono już w 1967 r. i wykonano alejki, ścieżki, krawężniki, dokonano renowacji trawników, polegającej na ściągnięciu zniszczonej nawierzchni trawników i umieszczeniu w tym miejscu nowego nasadzenia. Sposób urządzenia placu publicznego przez Skarb Państwa w latach 60 – tych świadczy, w ocenie skarżącej, o jego reprezentacyjności. Skarżąca podkreśliła, że celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym z 1966 r. nie można rozpatrywać w oderwaniu od zapisów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1962 r., który to plan w okresie od 30 marca 1963 r. do 16 lipca 1988 r. był jedynym formalnym dokumentem planistycznym będącym aktem prawa miejscowego i obowiązującym dla terenu położonego pomiędzy ulicami A., B., Skwerem [..] i Bulwarem [..]. Ponadto, nie można pominąć okoliczności, że zgodnie z obowiązującym w chwili wywłaszczenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, organ wywłaszczeniowy mógł wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe tylko w stosunku do nieruchomości, która była przeznaczona pod użyteczność publiczną. Przeznaczenie takie wynikało tylko i wyłącznie z zapisów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że plan ogólny z 1962 r., który określał przeznaczenie nieruchomości w dniu wywłaszczenia, nie wymienia nazwy placu publicznego "[..]" ani nie odnosi się do żadnej z koncepcji "[..]". Nazwy placu "[..]" nie wymienia się również w zapisach zawartych na rysunku planu etapowego. Określenie to nie znajduje się w legendzie do rysunku planu etap 1961 – 1965, jak również w skróconym opisie technicznym. Skarżąca nie podziela również stanowiska orzekających organów, które uznały, że "[.]" nigdy nie było postrzegane jako park miejski i zieleńce. Błędne ustalenie celu wywłaszczenia, jak twierdzi skarżąca, doprowadziło do błędnego uznania, że nie został on zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując na niezasadność podniesionych w skardze zarzutów. Uczestnicy postępowania J. K., B. J., J.., E. P., T. S., S. S. i A. S. w piśmie procesowym z 21 grudnia 2016 roku, uczestniczka postępowania H. S. S. w piśmie procesowym z 9 stycznia 2017 roku oraz uczestnik postępowania K. S. w piśmie procesowym z 29 marca 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi, przedstawiając szeroką argumentację dla poparcia stanowiska organów. Uczestniczka postępowania H. S. S. do pisma z 9 stycznia 2017 roku załączyła odpis wyroku Sądu Okręgowego, I Wydział Cywilny, z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. [..], podkreślając, że w wyroku tym Sąd Okręgowy uznał, że cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia 29 grudnia 1966 roku nie został zrealizowany na wywłaszczonych tym aktem działkach nr [..] i [.]. Na rozprawie w dniu 25 maja 2017 roku pełnomocnik uczestniczki postępowania M. P. również wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organów i podkreślając, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1962 r. był planem bardzo ogólnym. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem, gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 151 p.p.s.a. - w razie nieuwzględnienia skargi - Sąd ją oddala. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził wskazanych powyżej naruszeń prawa przez organy, dających podstawę do uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji. Czyniąc to, Sąd zaakceptował w pełni poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia w tej sprawie. Zaskarżoną decyzją dokonano zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 1966 roku, na podstawie art. 6 ustawy z 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), uznając, że cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 136 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynika też z niego, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z art. 137 u.g.n. wynika zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli nie zrealizowano na nieruchomości w terminach w nim wskazanych celu wywłaszczenia. Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki, może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Należy przy tym podkreślić, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) wyraźnie wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (vide uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05 – Dz. U. nr 59, poz. 369). Dla odmowy zwrotu nie jest zatem wystarczające ustalenie, że na nieruchomości zrealizowano jakikolwiek cel publiczny, trzeba bowiem wykazać, że zrealizowano ten konkretny cel, na którego realizację dokonano wywłaszczenia. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy prawa nie zakreślały dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dat związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm.) stanowiły bowiem, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie jej wejścia w życie przewidywały w art. 137 ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 u.g.n. znowelizowano poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r., z. 3, poz. 31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W wyroku tym wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko - odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. I OSK 514/11 (wyrok dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Z tych względów w niniejszej sprawie terminy określone art. 137 ust. 1 u.g.n. nie miały zastosowania. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest dokładne określenie celu wywłaszczenia (nabycia), a następnie zbadanie, czy cel ten został zrealizowany. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że cel nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może zostać ustalony na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego. Dlatego też brak określenia celu nabycia nieruchomości w umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wyklucza jego ustalenia na podstawie innych dokumentów pozyskanych przez organ w toku postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Inaczej jednak przedstawia się sytuacja, gdy – tak jak w tej sprawie, cel wywłaszczenia wynika wprost z treści umowy. W takiej sytuacji to przede wszystkim treść umowy zawartej w formie aktu notarialnego decyduje o tym, jaki był cel wywłaszczenia. W dniu 29 grudnia 1966 roku doszło do zawarcia w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [..]) umowy, na podstawie której F. D. i M. K. sprzedały Skarbowi Państwa, za kwotę 183.341,00 zł, nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i nr [..], o łącznej powierzchni 50.928 m2, położoną w G.przy ul. Ś., Bulwarze [..] - między Skwerem [..] a ulicą [..], dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą nr [..]. W umowie tej wskazano, że nabycie nieruchomości następuje pod "reprezentacyjny plac publiczny m. G. "[..]" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe, gastronomiczne itp." Jak zasadnie podkreślił Wojewoda w zaskarżonej decyzji, cel wywłaszczenia został zatem określony w umowie konkretnie i precyzyjnie i nie wymagał dalszego doprecyzowania. Sąd tę ocenę podziela, szczególnie, że tekst tej umowy jest jasny i jednoznaczny, a nadto brak jest dowodu w sprawie, który pozwalałby przyjąć, że zamiarem swym strony umowy obejmowały inny cel wywłaszczenia, niż wyraźnie wskazany w samej jej treści. Ponadto dokładnie taki sam cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został wskazany w dokumencie z 20 października 1966 r., nr [..], bezpośrednio poprzedzającym zawartą umowę, tj. "Adnotacji dot. nabycia nieruchomości położonej w G. przy Bulwarze [..] między Skwerem [..], a ulicą [..]", sporządzonym przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. W umowie tej wskazano również, na co zwraca szczególną uwagę skarżąca, że takie przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 20 sierpnia 1962 r. Jednak – jak prawidłowo przyjął organ II instancji - ocena tego, czy faktycznie cel wywłaszczenia wskazany w umowie był zgodny z zapisami ww. planu, nie jest dokonywana w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu tym nie bada się bowiem czy wywłaszczenie zostało dokonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie dokonania wywłaszczenia. Ponadto przywołany w ww. umowie "Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo – Miejskiego" zatwierdzony uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 20 sierpnia 1962 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Gdańsku z 30 marca 1963 r., nr 2, poz. 14) miał charakter bardzo ogólny. Zawarte w nim zapisy były to ustalenia o charakterze planistycznym dla terenu bardzo rozległego i z tej przyczyny stanowiły jedynie ogólne wytyczne, kierunki w jakich miała rozwijać się aglomeracja. Potwierdza to treść wszystkich czterech opinii architektów i planistów znajdujących się w aktach administracyjnych tej sprawy, z których wynika w tym zakresie zgodnie, że plan z 1962 roku zawierał ogólne warunki, postulaty dotyczące kreowania przestrzeni, które miały być doprecyzowane w planach szczegółowych, uchwalanych w przyszłości (vide opinie: dr inż. arch. A. K. - plan z 1962 r. był bardzo ogólny, obejmował bardzo duży teren całego zespołu miejskiego, jego stopień szczegółowości mieścił się pomiędzy obecnie obowiązującymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a planem województwa; dr hab. inż. arch. P. L. - plan z 1962 r. był bardzo obszerny, a rysunek planu ogólny, zapisy planu nie precyzowały wyraźnie co miało powstać na danym terenie; rzeczoznawcy Polskiej Izby Urbanistów mgr inż. arch. G. G. - plan z 1962 r. był bardzo ogólny, zawierał tylko ogólne wytyczne; oraz mgr inż. arch. A. Z. - plan z 1962 r. nie zawierał konkretnych ustaleń, był to ogólny dokument, dopiero plan szczegółowy miał określać konkretne przeznaczenie nieruchomości). Dlatego też zasadnie organy uznały w tej sprawie, że brak jest podstaw aby cel wywłaszczenia precyzyjnie określony w umowie zawartej w dniu 29 grudnia 1966 roku definiować przez zapisy tego planu, skoro plan ten zawierał jedynie ogólne postulaty dotyczące zagospodarowania przestrzennego i w istocie był zbliżony w swoim charakterze do obecnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie było także w chwili podpisywania przedmiotowej umowy żadnego planu szczegółowego, który obowiązywałby dla tego terenu, czy też decyzji lokalizacyjnej, która pozwalałaby precyzyjnie określić, co na terenie wywłaszczonym zamierzano zrealizować. Tak więc dla ustalenia celu wywłaszczenia przede wszystkim należało skupić się na zapisie aktu notarialnego, z którego jasno - w ocenie Sądu - wynika, że na tym terenie miał powstać przede wszystkim reprezentacyjny plac publiczny. Tak też postąpiły organy w tej sprawie. Również poszukiwanie desygnatu nazwy "[..]" (użytej w umowie) było w tej sprawie szczególnie utrudnione z uwagi na to, że - jak wynika z bardzo obszernego w tym zakresie materiału dowodowego – "[..]" stanowiło pewną koncepcję zagospodarowania przestrzennego centrum G., która nie znalazła jednak swojego odzwierciedlenia w konkretnym akcie planistycznym. Wariantów realizacji tego zamierzenia planistycznego było wiele. Niewątpliwie z całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przywoływanych powyżej opinii, wynika, że istotnym elementem tego zamierzenia miał być plac publiczny o charakterze reprezentacyjnym i towarzyszące mu obiekty użyteczności publicznej, bez sprecyzowanie gdzie konkretnie, które z tych obiektów miałyby zostać zlokalizowane. Projektowano je zarówno na terenie objętym wnioskiem, jak i na innych terenach. Jak wskazuje przy tym dr hab. inż. arch. P. L. – autor jednej z opinii sporządzonych w tej sprawie, na którą powołuje się skarżąca, elementem różnych koncepcji "[..]" miały być także tereny zielone, jednak znowu, mając na uwadze, że założenia dotyczące tej inwestycji były ogólne i zmieniały się na przestrzeni wielu lat poprzedzających zawarcie umowy wywłaszczeniowej, na co także wskazuje autor ww. opinii, należy przyjąć, że miarodajnym dla określenia celu wywłaszczenia w tej sprawie był przede wszystkim zapis zawarty w umowie z 29 grudnia 1966 r., który cel wywłaszczenia precyzował i określał wyraźnie jako reprezentacyjny plac publiczny miasta G. oraz otaczające ten plac obiekty użyteczności publicznej. Z zapisu zawartego w akcie notarialnym - jak prawidłowo ustalił Wojewoda w zaskarżonej decyzji – wynika jasno, że na terenie objętym wywłaszczeniem i wnioskiem o zwrot, miał zostać zrealizowany reprezentacyjny plac publiczny, a nie teren zieleni – park miejski, jak przyjmuje skarżąca. Oceniając, czy taki cel wywłaszczenia został zrealizowany, organy obu instancji słusznie wskazały, że już w chwili wywłaszczenia, czyli w chwili zawarcia umowy, na terenie objętym wywłaszczeniem i wnioskiem rozpoznawanym w tej sprawie istniał teren zieleni, częściowo urządzony, była bowiem na tym terenie zieleń, została tam także zlokalizowana piaskownica, urządzono na nim również alejki stanowiące ciągi komunikacyjne. Potwierdza to materiał zdjęciowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy. Po wywłaszczeniu – co również wynika m.in. z bardzo obszernej dokumentacji zdjęciowej, teren ten w zasadzie nie uległ zmianie. Przekształcenia, na które wskazują m.in. zapisy Kroniki Zieleni Miejskiej, na którą powołuje się Gmina Miasta, dotyczyły bowiem utrzymania tego terenu jako terenu zieleni. Związane były z pielęgnacją i odnawianiem zieleni, w tym wymianą trawy, urządzeniem nowych ścieżek, dbaniem o ścieżki istniejące i z usytuowaniem na tej nieruchomości obiektów małej architektury, a więc stanowiły działania charakterystyczne dla tego typu terenów zielonych. Ustalenia te potwierdza również treść operatu szacunkowego z sierpnia 2015 roku sporządzonego w tej sprawie, w którym – opisując działania na nieruchomości (str. 27 operatu) – sporządzający go rzeczoznawca wskazał, iż na podstawie wizji lokalnej i zgromadzonych dokumentów ustalił, że na nieruchomości nie podjęto działań związanych z celem wywłaszczenia, a stan zwracanej nieruchomości nie uległ zmianie, ponieważ jeszcze przed wywłaszczeniem istniał tu park, były ścieżki piesze i zieleń. Także w operacie szacunkowym z października 2013 roku sporządzający go rzeczoznawca wskazuje (str. 7 operatu), że działki objęte opracowaniem stanowią "cześć terenu [..] zagospodarowanego jako tereny parkowe z zielenią, ciągami pieszymi oraz urządzeniami rekreacyjnymi". Prawidłowo zatem organy przyjęły w niniejszej sprawie, że cel wywłaszczenia nie został na terenie objętym wnioskiem zrealizowany, nie powstał bowiem na nim reprezentacyjny plac publiczny i towarzyszące mu obiekty użyteczności publicznej, a jedynie teren - określany także w planie ogólnym z 1962 roku - jako zieleniec, park. Sąd podziela przy tym ocenę organów, że park funkcjonujący na wywłaszczonym gruncie (określany obecnie jako [..]), a więc teren zielony o charakterze rekreacyjnym, nie może być utożsamiany z celem wywłaszczenia, jakim był plac publiczny o charakterze reprezentacyjnym oraz towarzyszące mu obiekty użyteczności publicznej. O tym, że skarżąca także traktuje przedmiotowy teren jako teren zieleni, a nie reprezentacyjny plac miejski najlepiej świadczy treść uchwały nr XXXVIII/699/97 Rady Miasta z dnia 22 października 1997 roku w sprawie nadania nazwy "[..]" dla terenu zieleni położonego w G., zgodnie z którą Rada Miasta nadała nazwę "[..]" dla terenu zieleni ograniczonego ul. B. od strony zachodniej, Skwerem [..] od północnej, ul. A. od południowej oraz ścieżką spacerową biegnącą przy szpalerze topoli włoskich od strony wschodniej (topole pozostają poza granicami parku). Zdaniem Sądu, dokonanej przez organy oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie podważyły ani zarzuty odwołania, ani też skargi wniesionej przez Gminą Miasta. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów, które pozwalałyby przyjąć, że ściśle określony w umowie z 29 grudnia 1966 r. cel wywłaszczenia, jakim było przede wszystkim powstanie reprezentacyjnego placu publicznego na tym terenie, został na nieruchomości objętej wnioskiem zrealizowany. Sąd zauważa przy tym, na co słusznie wskazywali uczestnicy postępowania, że fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia potwierdza sama skarżąca w innych postępowaniach. Poza przywołaną już powyżej uchwałą nr XXXVIII/699/97 Rady Miasta z dnia 22 października 1997 roku, należy wskazać na Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XVII/400/08 Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r.; Studium - Część I – Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Uwarunkowania wynikające ze Strategii Rozwoju. Priorytety i zadania realizacyjne Strategii Rozwoju– str. 6), w którym - jako jedno z zadań realizacyjnych "Strategii Rozwoju" dotyczących zagospodarowania przestrzennego miasta wskazuje się - jako zadania do realizacji - utworzenie [..] poprzez spójne zagospodarowanie terenów wokół [..] (a więc w innej lokalizacji, niż wywłaszczona nieruchomość) i realizację [..], obejmującego [..] (zlokalizowany na wywłaszczonej nieruchomości) i niezabudowaną część [..]. Podobny zapis znajduje się w "Lokalnym Programie Rewitalizacji Miasta" - załączniku do uchwały Rady Miasta nr XXXI/691/09 z 15 kwietnia 2009 r., w którym [..] opisuje się jako miejsce "planowanej budowy [..]" (str. 23), wskazuje się, że: "W dokumentacji projektowanej przewidziano również m.in. realizację placu nadmorskiego stanowiącego [..]" (str. 122), a także stwierdza się, iż: "Główną strukturę przestrzeni publicznych założenia [..] stanowić będzie plac [..] (...)"(str. 127). W dokumencie tym, opisującym także konsultacje społeczne dotyczące terenów zielonych zlokalizowanych na terenie Gminy Miasta, wskazuje się nadto, że: "Argumentem na utrzymanie m.in. [..] jest fakt istnienia parku od wielu lat i jego wpisania w krajobraz G., mimo przeznaczenia tego terenu od lat międzywojennych pod obiekty prestiżowe". Również w przywoływanym przez uczestników postępowania folderze reklamowym G. ([.]) stwierdza się, że: "Zmieni swój kształt również dzisiejszy [.] oraz okolica Skweru [..], który to obszar przez dziesiątki lat stanowił rezerwę pod tzw. "[..]". Taką ocenę przedmiotowej sprawy zaprezentował również Sąd Okręgowy, I Wydział Cywilny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. akt [..]. Sąd ten, orzekając o odszkodowaniu za część nieruchomości, sprzedanej na podstawie przedmiotowej umowy z dnia 29 grudnia 1966 r., a następnie zbytej przez Gminę Miasta z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., uznał, że na działkach nr [..] i [..] (oznaczenie działek składających się na wywłaszczoną nieruchomość w dacie wywłaszczenia) nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sąd przyjął przy tym, tak jak organy w tej sprawie, że ww. działki wywłaszczono zgodnie z umową pod reprezentacyjny plac publiczny miasta G."[..]" oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej i uznał, że tak określony cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany, ponieważ na terenie tym został urządzony park (zieleniec), zwany obecnie Parkiem [..], wybudowano Hotel (na części wywłaszczonej nieruchomości nieobjętej tym postępowaniem administracyjnym), powstały także - parking, chodniki i trawniki. Należy przy tym podkreślić, że ścisła interpretacja celu wywłaszczenia i ocena jego realizacji dokonana przez organy w tej sprawie, zgodna jest ze wskazywanymi w toku postępowania przez wnioskodawców przepisami Konstytucji RP, które dotyczą szczególnej ochrony prawa własności. Z art. 64 Konstytucji RP wynika bowiem, że prawo własności podlega ochronie prawnej, a art. 21 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, prawidłowo organy obu instancji w niniejszej sprawie uznały, że nieruchomość objęta wnioskiem co do zasady podlegać winna zwrotowi na rzecz wnioskodawców (spadkobierców zbywców tej nieruchomości) na podstawie art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z prawem organy uznały również, że zwrotowi nie będzie podlegać ta jej część, która zajęta została pod drogi publiczne, a także – z przyczyn oczywistych, ten fragment nieruchomości, powstały w wyniku podziału, który nie był objęty wywłaszczeniem. Brak możliwości zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, która została zajęta pod drogi publiczne wynika z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym są one co do zasady wyłączone z obrotu, ponieważ stanowić mogą jedynie własność Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ta zasada nie dotyczy natomiast dróg rowerowych, które nie są zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem wprost, że drogi rowerowe, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Błędne jest zatem rozumowanie skarżącej, która przyjmuje, że skoro zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. drogi rowerowe zostały zakwalifikowane jako cel publiczny przez ustawę o gospodarce nieruchomościami i umieszczone w katalogu celów publicznych na równi z drogami publicznymi, to również nieruchomości przez nie zajęte nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt podziału nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania został sporządzony z uwagi na konieczność wydzielenia ze zwracanej nieruchomości działek zajętych pod drogi publiczne, które nie podlegają zwrotowi, a także działki, która nie była objęta przedmiotem wywłaszczenia, w związku z czym również nie mogła zostać zwrócona. Projekt podziału został przygotowany przez biegłego geodetę i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Podnoszone przez skarżącą zarzuty merytoryczne do tego projektu (vide pismo skarżącej z 14 września 2015 r. w aktach administracyjnych) dotyczyły jedynie tego, że nie uwzględniono w nim drogi rowerowej, która w ocenie skarżącej także nie powinna zostać zwrócona. Jak wykazano powyżej, zarzut ten był niezasadny. Natomiast wskazywana przez nią okoliczność, że wnioskodawcy kontaktowali się z biegłym geodetą w trakcie sporządzania projektu podziału, nie miała żadnego wpływu na ocenę poprawności wykonanego przez niego projektu podziału, który w pozostałym zakresie nie był przez skarżącą merytorycznie kwestionowany. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Z art. 140 u.g.n. wynika zaś, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1); odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Mając na uwadze powyższe przepisy organ odwoławczy orzekł w niniejszej sprawie o obowiązku zwrotu przez wnioskodawców na rzecz Gminy Miasta części zwaloryzowanego odszkodowania (ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości) w łącznej kwocie 48.698,76 zł. Strony sposobu ustalenia tego odszkodowania i jego waloryzacji nie kwestionowały, również w ocenie Sądu zostało ono ustalone prawidłowo, w zgodzie z przytoczonymi powyżej przepisami. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wydanie w tej sprawie przez Wojewodę decyzji opartej na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione, a podstawy takiego rozstrzygnięcia zostały wskazane wprost w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy co do zasady podzielił bowiem ustalenia organu I instancji i dokonaną przez ten organ szczegółową ocenę materiału dowodowego, tak jak organ I instancji prawidłowo definiując cel wywłaszczenia oraz uznając, że nie został on na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zrealizowany. Organ II instancji uznał jednak jednocześnie, w ocenie Sądu w sposób w pełni uzasadniony, że istnieją podstawy do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ: - nastąpiła zmiana oznaczenia działek objętych rozstrzygnięciem - na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta zmieniły się ich numery, a więc nastąpiła zmiana stanu faktycznego, którą organ II instancji musiał uwzględnić; - organ II instancji zasadnie przyjął, że skoro orzeka po około 10 miesiącach od decyzji organu I instancji, winien dokonać ponownej waloryzacji należnego skarżącej odszkodowania, co też uczynił; - uznając za zasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 140 ust. 1 u.g.n. (w więc przepisu prawa materialnego) poprzez orzeczenie przez organ I instancji o obowiązku solidarnego zwrotu przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta, Wojewoda prawidłowo zobowiązał poszczególnych wnioskodawców do zwrotu określonych kwot zwaloryzowanego odszkodowania, stosownie do ich udziałów w masie spadkowej; - organ II instancji wyeliminował z rozstrzygnięcia zapis powtarzający częściowo treść art. 141 ust. 4 u.g.n. zasadnie przyjmując, że przytaczanie tego przepisu jest zbędne; - Wojewoda zabezpieczył nadto wierzytelność skarżącej (zwrot zwaloryzowanego odszkodowania) orzekając o ustanowieniu hipoteki na udziałach wnioskodawców w prawie własności nieruchomości na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. oraz art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem Sądu, organ I instancji w decyzji z 30 września 2015 roku dokonał szczegółowej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, prawidłowo definiując cel wywłaszczenia na podstawie treści umowy z dnia 29 grudnia 1966 r. oraz uznając, że nie został on na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zrealizowany. Organ II instancji podzielił dokonaną przez organ I instancji ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, tak jak organ I instancji definiując cel wywłaszczenia oraz uznając, że nie został on na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zrealizowany. Nie przytaczał przy tym w uzasadnieniu swojej decyzji całych wywodów organu I instancji, jednak wyraźnie wskazał, iż wywody te co do zasady podziela, a także szczegółowo odniósł się do tego materiału dowodowego, który był kwestionowany w odwołaniu, w tym opinii powołanej przez organ I instancji biegłej G. G. oraz oględzin z 17 września 2015 roku. Niezależnie od tego, organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji przedstawił własną, szczegółową analizę dowodów zebranych w sprawie, na jej podstawie jeszcze raz definiując cel wywłaszczenia i dokonując oceny jego realizacji (vide str. 12 – 15 oraz str. 23 zaskarżonej decyzji), a także wyczerpująco przedstawił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia. Odniósł się także wnikliwie do zarzutów odwołania, częściowo je uwzględniając. Uzasadnił zatem swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie nie doszło więc do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 15 i art. 11 k.p.a., ponieważ organ II instancji rozpatrzył niniejszą sprawę kompleksowo, odnosząc się także do zarzutów odwołania. Należy dodać, że z obszernego uzasadnienia decyzji organu I instancji z 30 września 2015 roku, zawierającego szczegółowe odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w sprawie i wnikliwą jego analizę, wynika, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i treścią art. 77 § 1 k.p.a., organ I instancji podjął wszelkie działania zmierzające do prawidłowego ustalenia w tej sprawie celu wywłaszczenia i okoliczności dotyczących jego realizacji i w tym właśnie celu dopuścił m.in. dowód z opinii biegłej G. G. Przeprowadzenie tego dowodu nie naruszało ww. przepisów regulujących postępowanie dowodowe, ponieważ – zgodnie z art. 75 k.p.a., organ może dopuścić w sprawie wszelkie dostępne dowody, które nie są sprzeczne z prawem, a które – w jego ocenie - przyczynią się do wyjaśnienia kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia organu I instancji nie pozostawia przy tym – w ocenie Sądu – wątpliwości, że organ I instancji sam, po analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ww. opinii G. G., a nie jedynie na jej podstawie, jak zarzuca skarżąca, ustalił, że celu wywłaszczenia opisanego wprost w umowie wywłaszczeniowej nie zrealizowano na nieruchomości objętej wnioskiem. Wojewoda tę ocenę w pełni zaakceptował, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Wojewoda trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił również, że - z uwagi na precyzyjne określenie celu wywłaszczenia w umowie z dnia 29 grudnia 1966 r. – wprawdzie zbędne było powołanie przez organ I instancji biegłego z zakresu urbanistyki do uszczegółowienia tak określonego celu wywłaszczenia, jednak uchybienie to – także w ocenie Sadu, nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Cel wywłaszczenia został bowiem prawidłowo ustalony w tej sprawie przede wszystkim na podstawie treści zawartej w tym przedmiocie umowy, a opinia sporządzona przez tę biegłą jedynie dodatkowo potwierdziła samodzielne ustalenia organów, zgodnie z którymi cel wywłaszczenia opisany wprost w umowie wywłaszczeniowej nie został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem, a także ich ocenę, że park miejski jest czym innym niż plac publiczny. Reasumując, Sąd uznał, że ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy organy obu instancji dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad określonych w k.p.a., w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, wskazując zarówno na podstawie jakich dowodów określiły cel wywłaszczenia, jak i na podstawie jakich uznały, że cel ten nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem. Wbrew zarzutom skargi, wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie naruszył także art. 140 ust. 4 u.g.n. Wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może bowiem obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. I OSK 816/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 19971/10, LEX nr 1101479). Jak wyjaśnił zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 816/11: "Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego." Powyższe zaś - jak wywodził z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 19971/10, wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie zasady: po pierwsze - zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie - obowiązek zawiadamiania byłego właściciela o zamiarze zmiany celu wywłaszczenia i możliwym w związku z tym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, które to reguły są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W ocenie Sądu stanowisko skarżącej, że pogląd, iż zwrotem mogą być objęte wyłącznie nakłady poniesione na cel wywłaszczenia obarczony jest błędem logicznym, gdyż realizacja celu wywłaszczenia i poniesienie w tym celu nakładów wykluczałoby możliwość zwrotu nieruchomości, nie jest prawidłowe. Skarżąca nie dostrzega bowiem, na co już zwrócono uwagę powyżej, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Nie trudno przy tym wyobrazić sobie sytuację, w której poniesiono nakłady na daną nieruchomość związane z realizacją celu wywłaszczenia, a i tak orzeczono o jej zwrocie np. z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia po terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.