II OSK 968/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy A.S. po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K., R.O., W.D., M.D., Z.L., D.K., T.K., E.B., J.P. i J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 305/16 w sprawie ze skargi J.K., R.O., W.D., M.D., Z.L., D.K., T.K., E.B., J.P. i J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 305/16, po rozpoznaniu skargi J.K., R.O., W.D., M.D., Z.L., D.K., T.K., E.B., J.P. i J.W., w pkt 1 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyznaczenia części nieruchomości (dz. nr [...],[...],[...]; obręb Z.) umożliwiających dostęp do wody publicznej (jeziora [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]; a w pkt 2 wyroku umorzył postępowanie administracyjne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli: J.K., R.O., W.D., M.D., Z.L., D.K., T.K., E.B., J.P. i J.W. Zaskarżając wyrok w zakresie punktu 2., tj. umorzenia postępowania administracyjnego, zarzucili: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. polegającej na przyjęciu, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów (zaprezentowana m.in. w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. II OSK 631/11) prowadzi do wniosku, iż wnioskodawcy posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, wobec czego są stronami postępowania administracyjnego o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do jeziora [...]; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 34 ustawy Prawo wodne w związku z art. 28 oraz 61 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezgodne z tymi przepisami uznanie, że postępowanie w sprawie ustanowienia dostępu do wody może być wszczęte i prowadzone wyłącznie z urzędu. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli: 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie punktu 2. sentencji; 2) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a polegającego na określeniu kręgu stron postępowania wszczętego na podstawie art. 28 i 34 ustawy Prawo wodne, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; 4) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że podstawą wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie był art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Wskazano, że skoro wnioskodawcom przysługuje publiczne prawo podmiotowe do korzystania z Jeziora [...], to eo ipso posiadają oni interes prawny, a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania. Co więcej, istnieje również bezpośredni związek faktyczny między przedmiotem tego postępowania a sferą prawną wnioskodawców - zostali oni bowiem pozbawieni rzeczywistego dostępu do Jeziora [...]. W sytuacji gdy sprawa odnosi się do interesu prawnego wiążącego się z prawem podmiotowym publicznym istniejącym generalnie ("dla każdego"), ustalenie bezpośredniości powiązania przedmiotu postępowania ze sferą prawną danego podmiotu, wyznaczoną normami prawa materialnego określającymi zakres prawa podmiotowego, następuje już tylko poprzez wykazanie związku w sferze faktów. Oznacza to, iż niniejsze postępowanie dotyczy interesu prawnego tych osób, które faktycznie zostały pozbawione dostępu do Jeziora [...]. Krąg stron postępowania jest zatem ograniczany w tym wypadku poprzez wykazanie faktycznego związku określonych osób z przedmiotem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) - "Każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, i z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej" (ust. 1). "Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb" (ust. 2). Analogicznie stanowi przepis art. 32 ust. 1 i 2 nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. W niniejszej sprawie zastosowanie miały jednak jeszcze przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Powołany wyżej przepis Prawa wodnego z 2001 r. statuuje zasadę powszechnego korzystania ("dla każdego") z wód publicznych, w tym prawo do korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych (np. jezior), m.in. w celach zaspokajania potrzeb osobistych, wypoczynku, uprawiania turystyki itp. Instrumentem stanowiącym gwarancję realizacji powyższej zasady jest regulacja zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. (aktualnie art. 233 ust. 2 nowego Prawa wodnego). Zgodnie z tym przepisem: "Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji". Przepis ten znajduje zasadniczo swoje zastosowanie w sytuacji, gdy okoliczni mieszkańcy lub turyści nie mają w ogóle swobodnego dostępu do wody (jeziora) lub jest on znacznie utrudniony. Wówczas wójt, burmistrz lub prezydent miasta obowiązany jest wyznaczyć dostęp do wody w ten sposób, że decyzją administracyjną nakłada w tym celu na właściciela nieruchomości przyległych do zbiornika wodnego obowiązek ich częściowego udostępnienia, określając przy tym dokładnie na jakich konkretnie działkach dostęp ten będzie wykonywany. Z powodu tego rodzaju ograniczenia własności nieruchomości właścicielowi będzie zaś przysługiwać stosowne odszkodowanie z budżetu gminy (art. 28 ust. 3 Prawa wodnego). W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na podstawie tej ogólnej normy nie jest jednak możliwe ustalenie, czy w określonej sprawie administracyjnej wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony czy z urzędu, gdyż tę kwestię rozstrzygają dopiero przepisy prawa materialnego. W przypadku unormowania przyjętego w art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, przepis ten nie określa expressis verbis, czy postępowanie wszczyna się na wniosek strony czy z urzędu. W takiej sytuacji stosuje się regułę, że gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku, to postępowanie zostaje wszczęte z urzędu. Konsekwencją możliwości procedowania wyłącznie z urzędu jest zaś to, że żaden podmiot nie może procesowo skutecznie zainicjować wszczęcia takiego postępowania, nawet powołując się na swój interes prawny (art. 28 in fine k.p.a.). Jak już wyżej zauważono przedmiotem postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody publicznej jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, co oznaczać tym samym będzie, że postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Za przyjęciem poglądu, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu przemawia także powszechny charakter zasady korzystania z wód publicznych. Przysługujące "każdemu" prawo do korzystania z wód publicznych oznacza bowiem, że każdy podmiot (np. turysta), kierując się także interesem faktycznym, może zwrócić się do właściwego organu o zapewnienie ogólnego dostępu do wody. Wpłynięcie takiego żądania, wniosku nie wywiera jednak automatycznie skutku prawnego w sferze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Pismo takie powinno być jednak potraktowane jako ważny sygnał, informacja dla organu, który obowiązany jest w takim przypadku rozważyć możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, w celu umożliwienia publicznego dostępu do wody. Podmiot zgłaszający brak dostępu do wody nie jest jednak stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może w sposób wiążący określać działek, na których ten dostęp będzie się odbywał, czyli zgodnie z jego interesem faktycznym. Właściwym do wyznaczenia konkretnych działek zapewniających dostęp do wody jest bowiem wyłącznie działający z urzędu organ administracji kierujący się zasadą powszechnego korzystania z wód oraz dobrem publicznym. Przyjęta w przepisie art. 34 Prawa wodnego z 2001 r. szczególna konstrukcja publicznego prawa podmiotowego każdego obywatela do wód publicznych nie pozwala bowiem na uznanie, że może on stać się źródłem interesu prawnego w żądaniu do wyznaczenia konkretnych nieruchomości jako umożliwiających dostęp do wody. Konsekwencją tak sformułowanego prawa do powszechnego korzystania z całości wód publicznych na terytorium RP przysługującego "każdemu" oraz związanej z tym zasady, że konkretyzacja (aktualizacja) tego prawa w odniesieniu do danego akwenu następuje z urzędu jest więc stanowisko, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego jest wyłącznie właściciel nieruchomości, które zostały wyznaczone jako umożliwiające dostęp do wody. W tym zakresie należy zatem podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 43/14, CBOSA. Jedynie właściciel nieruchomości, którego prawo własności podlega ograniczeniu na skutek wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, posiada interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu prowadzonym z urzędu, jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy (art. 28 ab initio k.p.a.). Natomiast inne osoby a limine nie dysponują interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 in fine k.p.a., umożliwiającym skuteczne inicjowanie wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody, skoro prawo do wód publicznych ma charakter powszechny i przysługuje generalnie "każdemu", a ustawa nie przewiduje możliwości jego konkretyzacji w sferze podmiotowej (np. do właścicieli sąsiadujących z wodą publiczną działek). Konstytuującymi cechami interesu prawnego jest bowiem m.in. to, że jest on własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, aktualnie istniejący, a jego zaspokojenie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok SN z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91, LEX). Od tak rozumianego interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, który nie daje prawa do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji, ale może z kolei stanowić podstawę do wniesienia skargi powszechnej i ewentualne spowodować wszczęcie postępowania z urzędu (art. 233 zd. 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ administracji (Wójt Gminy [...]) wszczął postępowanie w sprawie wyznaczenia części działek nr [...],[...] i [...] jako dostępu do jeziora [...] na wniosek podmiotów nie mających legitymacji procesowej (brak interesu prawnego), czego nie uwzględnił organ II instancji (SKO w [...]). Trafnie bowiem przyjął Sąd, że wynikające z art. 34 Prawa wodnego prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych nie kreuje po stronie podmiotów uprawnionych do korzystania z wód publicznych interesu prawnego do zainicjowania postępowania o wyznaczenie dostępu do tych wód. W takim stanie prawnym osoby będące właścicielami działek w otoczeniu jeziora [...] nie miały interesu prawnego uprawniającego do skutecznego inicjowania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia w celach rekreacyjnych przejścia do jeziora przez działki nr [...],[...] i [...], lecz jedynie posiadały interes faktyczny w dostępie do kąpieliska i miejsca użytkowania łódek. W rezultacie wszczęte nieprawidłowo przez Wójta Gminy [...] na ich wniosek postępowanie w tej sprawie podlegało umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.), a wydane w jego toku decyzje uchyleniu - tak jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku. Tym samym za niezasadne należało uznać podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 61 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał ponadto, że nie zachodzi w niej potrzeba przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 p.p.s.a.), dotyczącego określenia stron postępowania wszczętego na podstawie art. 28 i 34 Prawa wodnego - o co wnieśli skarżący kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.