II GW 1/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 grudnia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Stołeczenego Warszawy, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. w m. [...] W. S.A. (powoływane dalej jako: M.) w Urzędzie m.[...] W. dla Dzielnicy T. złożyło wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. w okresie od [...] do [...] lutego 2018 r. w celu usunięcia awarii urządzenia wodociągowego. Spółka skorzystała z druku wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu prowadzenia robót. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą nr XIII/397/2007 Rady m.st. Warszawy z dnia 12.07.2007 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych, w uchwale nr XXXVII/846/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 16.09.2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych skreślono w załączniku nr 10 pozycję nr 4, tj. ulicę A. W związku z powyższym ulica ta nie jest drogą publiczną kategorii gminnej, stanowiąc natomiast część pasa drogowego drogi krajowej S-8, czyli drogi publicznej kategorii krajowej. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), drogami publicznymi kategorii krajowej zarządza Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (zwana dalej: GDDKiA). Ponadto, na podstawie szkicu dołączonego do wniosku, Urząd ustalił, iż wniosek dotyczy zajęcia części nieruchomości gruntowej, stanowiącej m.in. działki gruntu nr [...] i [...] w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej Dzielnica T., tj. nieruchomości zajętej m.in. pod ulicę A. Zgodnie z wpisem do księgi wieczystej właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa, a trwały zarząd tą nieruchomością powierzony jest GDDKiA. W związku z powyższym Urząd przy piśmie z dnia [...].02.2018 r. przesłał wniosek według właściwości do GDDKiA, która z kolei pismem z dnia [...].03.2018 r. odesłała wniosek do Urzędu do załatwienia zgodnie z właściwością, wskazując jednocześnie, że GDDKiA nie może być zarządcą ulicy A. Pismami z dnia [...].05.2018 r. oraz [...].08.2018 r. Urząd przesłał ponownie wniosek do GDDKiA podnosząc, iż ulica A. nie jest drogą publiczną kategorii gminnej. Jednakże GDDKiA za każdym razem odsyłała wniosek do Urzędu (pismami z dnia [...].07.2018 r. i [...].09.2018 r.), nie zajmując stanowiska w stosunku do wyjaśnień przedstawianych przez Urząd. Ponadto GDDKiA w ww. pismach kierowanych do Urzędu wskazywała każdorazowo, że ulica A. jest drogą publiczną i właściwym do załatwienia sprawy jest zarządca tej drogi, czyli Prezydent m.st. Warszawy. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 14 u.d.p., po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi, natomiast zgodnie z art. 40 ust. 14a tej ustawy, zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy wniósł o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. GDDKiA nie złożyła odpowiedzi na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Tak więc przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Burmistrzem Dzielnicy T. m.st. Warszawy a GDDKiA, którego przedmiotem jest rozbieżność w zakresie uznania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy A. w W. w celu usunięcia awarii urządzenia wodociągowego. Według art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ww. ustawy). Natomiast w świetle art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustrój miasta stołecznego Warszawy reguluje ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1817). Stanowi ona, iż Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ww. ustawy). Stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą i równocześnie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku spółki M. w m.[...] W. S.A. jest ściśle uzależnione od kategorii i rodzaju danej drogi. Z tego względu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy bowiem do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy. Przy czym, co istotne organy administracji nie przedstawiły dokumentacji jednoznacznie potwierdzającej zaliczenie nieruchomości, na których ma być dokonane zajęcie pasa drogowego ulicy A. w W. w celu usunięcia awarii urządzenia wodociągowego, do określonej kategorii dróg wskazanych w art. 2 ust. 1 u.d.p., ponieważ przesłane materiały tego nie precyzują. Materiał dowodowy nie pozwala więc na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń. Dodatkowo należy zauważyć, iż Burmistrz Dzielnicy T. m.st. Warszawy zajmuje w toku sprawy niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne stanowisko. Z jednej strony Burmistrz występuje bowiem o rozstrzygnięcie sporu w trybie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 k.p.a. w sprawie administracyjnej zajęcia pasa ruchu drogowego rozstrzyganej w trybie ustawy o drogach publicznych, a z drugiej wskazuje w pismach procesowych, iż chodzi w tej sprawie o wydanie zgody właścicielskiej na zajęcie części nieruchomości, do której, jak podkreśla ten organ, nie stosuje się przepisów o drogach publicznych (zob. np. pismo z dnia [...].8.2018 r., [...]). Ponadto Burmistrz nie wskazuje w jasny sposób do jakiej w jego opinii kategorii dróg należy zaliczyć przebudowany odcinek ulicy A. w W. i czy ma ona w ogólne status drogi publicznej, W konsekwencji tego brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bowiem spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności (czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy) należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15). Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie niniejszej stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć przebudowany odcinek ulicy A. w W. i czy ma ona status drogi publicznej. Dopiero zaś bezsporne wykazanie charakteru drogi pozwoliłoby na stwierdzenie, kto jest jej zarządcą. Wykazanie powyższej kwestii należy do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny nie mógł zatem rozpoznać przedmiotowego wniosku, ponieważ poprzez jego złożenie organy nie dążą do określenia zarządcy drogi, lecz do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny charakteru drogi (ulicy A. w W.), co nie leży we właściwości tego Sądu. Stąd też wniosek Prezydenta m.st. Warszawy należało oddalić, ponieważ w niewystarczający sposób organ ten wykazał stan faktyczny, w którym powstał spór. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji