I SAB/Wa 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. i P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących R. K. i P. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. K. i P. K. (dalej jako "skarżący") pismem z 16 listopada 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 1997 r., zaś dopiero pismem z 25 maja 2016 r. organ zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do 31 lipca 2016 r. Mimo powyższego do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, co stawia Państwo w niekorzystnym świetle i uniemożliwia skarżącym uzyskanie należnego im odszkodowania. W tej sytuacji skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji; przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości po 15 000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że od daty otrzymania wniosku o wszczęcie postępowania, regularnie podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. zawieszono z urzędu niniejsze postępowanie do czasu złożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłych stronach. Postępowanie to zostało następnie podjęte postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., zaś pismami z 25 maja 2016 r. i 1 lipca 2016 r. zawiadomiono strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Następnie decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. Organ zauważył dalej, że postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Sprawy te rozpatrywane są ponadto według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego materiału dowodowego, a także przy uwzględnieniu ciągłej fluktuacji kadr w Wydziale obsługującym sprawy i dużego obciążenia nimi referentów. Organ wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżących niniejsze postępowanie nie toczy się od 1997 r. (uprzednio toczące się postępowanie dotyczyło przyznania odszkodowania w związku z odmową przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości), ale zainicjowane zostało wnioskiem z 18 lipca 2011 r. (data wpływu do organu) o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, czy też przewlekłości organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku z 18 lipca 2011 r. (data wpływu do organu), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych wpłynął do organu w dniu 18 lipca 2011 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu ww. wniosku organ początkowo podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, a następnie w dniu 25 maja 2016 r. i 1 lipca 2016 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz składania wyjaśnień i wniosków, jak również poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 31 lipca 2016 r. (przy czym od 22 sierpnia 2012 r. do 19 grudnia 2014 r. przedmiotowe postępowanie było zawieszone – zgodnie natomiast z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie). Zauważyć jednak należy, że od tego czasu, tj. od 25 maja 2016 r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowania, tj. [...] grudnia 2018 r., nie podjęto już żadnej czynności w sprawie, nawet mimo ponaglenia przez wnioskodawców organu do wydania decyzji (vide pismo z 30 października 2017 r.). Takie działanie, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wskazuje, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek wszczynający postępowanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali jaką konkretnie szkodę ponieśli w związku z przewlekłym prowadzeniem niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.