II SA/Po 1133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; oddala skargę W dniach 20 lipca 2018 r. oraz 10 września 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęły pisma A. M., w których domaga się m.in. rozpoznania legalności budynków – kotłowni, położonych na nieruchomości przy ul. [...] oraz [...] w Z., z uwagi na emisję dymu. Wnioskodawca wskazał, iż kotłownie te wykonano samowolnie w dawnych pomieszczeniach gospodarczych. Kominy tych kotłowni usytuowane są nisko. Pomiędzy domami mieszkalnymi, a ścianą drzew na dawnym cmentarzu tworzy się korytarz powietrzny którymi dym z kotłowni kieruje się w stronę zamieszkania wnioskodawcy. Podniesiono, iż w Gminie Z. najczęściej obserwowane wiatry pochodzą ze wschodu i południowego wschodu, a wiatry te niosą dym na niskim pułapie, bezpośrednio w kierunku okien A. M.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej w skrócie: "PINB") postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie żądania dotyczącego: 1) nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z., dz. nr [...], 2) nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z., dz. nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza przesłanka pozwala organowi administracji odmówić działania, gdy osoba, która składa wniosek o wszczęcie tego postępowania, nie jest jego stroną. Dalej PINB zauważył, że określenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie badania legalności budynków znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...] w Z., o których mowa we wniosku A. M., powinno odbyć się na podstawie art. 28 ustawy K.p.a. stanowiącym, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Posiadanie jedynie interesu faktycznego w określonym załatwieniu sprawy przez organ administracji nie daje uprawnień do przyznania osobie mającej taki interes przymiotu strony. Z uwagi na lokalizację działki należącej do skarżącego - w znacznej odległości od działek o nr [...] i [...], nie może być on, w ocenie PINB, stroną postępowania. Dalej zauważono, że A. M. jest współwłaścicielem nieruchomości o nr [...], położonej w Z. przy ul. [...]. Nieruchomość ta nie graniczy z działką o nr [...] i [...] położonych w Z. przy ul. [...]. Fakt lokalizacji działek o nr [...] i [...] w niedalekim sąsiedztwie, nie uzasadnia w ocenie PINB okoliczności przyznania statusu strony postępowania w sprawie legalności budowy właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. M. podniósł, iż jego nieruchomość znajduje się niedaleko od nieruchomości objętych jego wnioskiem i emisja dymu z przedmiotowych kotłowni zatruwa życie jego rodziny. Rozstrzygnięcie organu uniemożliwia przeciwdziałanie zanieczyszczaniu powietrza przez sąsiadów i uniemożliwia ochronę osób podtruwanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WWINB), postanowieniem z [...] 2018 r. o nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy, następnie wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn. Przepis powyższy zobowiązuje organ administracji publicznej do odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę, która nie posiada interesu prawnego a która może mieć interes faktyczny. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. WWINB zauważył, że doktryna i orzecznictwo posługują się pojęciami interesu prawnego oraz interesu faktycznego. Elementem rozróżniającym interes prawny od faktycznego jest istnienie normy prawnej, przyznającej ochronę podmiotowi. Podmiot administrowany ma interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Przymiot strony postępowania administracyjnego jest nierozerwalnie związany z posiadaniem interesu prawnego, czyli brak tego interesu, a posiadanie wyłącznie interesu faktycznego, uniemożliwia na gruncie K.p.a. podejmowanie przez zainteresowanego rozstrzygnięciem działań wiążących dla organu administracji publicznej. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze WWINB stwierdził, że A. M. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania legalności wybudowania kotłowni w Z. na dz. nr ewid. gr. [...] i [...]. Wobec czego PINB w sposób prawidłowy wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazano przy tym, że w stosunku do działki nr [...] PINB dokonał czynności kontrolnych oraz na wniosek A. M. wszczął postępowanie administracyjne zawiadomieniem z 17 września 2018 r. Nadto zwrócono uwagę na to, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustala organami nadzoru budowlanego: powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie zajmują się problemami związanymi z emisją dymu lub spalaniem śmieci. Zgodnie z art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) organami ochrony środowiska są: wójt, burmistrz lub prezydent miasta; starosta; sejmik województwa; marszałek województwa; wojewoda; minister właściwy ds. środowiska; Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz regionalny dyrektor ochrony środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. M. podniósł, iż Urząd Miejski w Z. całkowicie ignoruje jego zawiadomienia dotyczące nielegalnych kotłowni. Podniósł , iż swoje pismo z 20 lipca 2018r. skierował do Burmistrza Miasta Z. jako do organu odpowiedzialnego za ochronę środowiska, a organ ten przekazał jego wniosek do organów nadzoru budowlanego. Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. skarżący podniósł, iż działania Burmistrza i przekazanie jego wniosku z 20 lipca 2018 r. do PINB w K. to próba odsunięcia problemu przez ten pierwszy organ. W ocenie skarżącego zarówno Burmistrz, jak i PINB, unikają rozwiązania problemu zadymiania jego nieruchomości przez obiekty zlokalizowane w sąsiedztwie. Zdaniem skarżącego rozwiązaniem problemu byłoby podniesienie kominów, tak aby dym nie unosił się ponad budynkami. Działania organów legalizują takie zachowania, które szkodzą zdrowiu sąsiadów. Zarzucono brak kontroli rozrastających się kotłownie, brak wdrożenia programów ochrony powietrza i środowiska. Skarżący wniósł o "cofnięcie" sprawy do organów właściwych do organów właściwych do zakończenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Powyższe oznacza, iż Sąd rozpoznając skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] 2018 r., utrzymujące w mocy rozstrzygniecie PINB w K. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynków – kotłowni, położonych na nieruchomościach przy ul. [...] w Z., dz. nr [...] i ul. [...] w Z., dz. nr [...], zobligowany jest do oceny, czy postanowienie to zostało wydane bez naruszenia przepisów materialnych oraz proceduralnych. Innymi słowy Sąd winien ocenić, czy organ powiatowy nadzoru budowlanego prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa, odmówił A. M. wszczęcia postępowania w sprawie budynków położonych na ww. nieruchomościach (działki [...] i [...]). Poza granicami przedmiotowej sprawy, czyli poza kontrolą sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pozostają natomiast kwestie dotyczące działań lub zaniechań organów w innych postępowaniach administracyjnych sygnalizowane w skardze oraz piśmie z 21 stycznia 2018, w tym Burmistrza Miasta i Gminy Z.. W rozpoznanej sprawie swoje rozstrzygnięcie organy nadzoru budowlanego oparły na przepisie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: K.p.a.), zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż powołany przepis – w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania - znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Oczywistość braku przymiotu strony nie musi jednak wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, może w oparciu o akta sprawy, bez wszczynania postępowania administracyjnego, poczynić ustalenia w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. Jeżeli już proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (patrz wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2513/13 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, iż materialnoprawne konsekwencje ustalenia przez organ administracji, iż wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym – niezależnie od tego, czy nastąpi to w prawnej formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., czy decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – są takie same. W obu bowiem przypadkach nie dojdzie do władczego i jednostronnego ukształtowania stosunku materialnoprawnego wobec podmiotu występującego z żądaniem. O ile zatem ustalenia organu administracji o braku przymiotu strony osoby wnoszącej podanie są prawidłowe, to nawet jeżeli wyrazi on je w niewłaściwej formie prawnej, uchybienie takie nie skutkuje uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie ma ono wpływu na wynik sprawy. Ustalenie przez organ administracji, że podmiot wnoszący podanie nie ma interesu prawnego – czy to na etapie wszczęcia postępowania, czy w toku postępowania – niesie bowiem za sobą ten sam skutek w postaci braku możliwości ingerencji w istniejący stosunek materialnoprawny lub ukształtowania, bądź potwierdzenia, nowego stosunku materialnoprawnego (patrz ponownie wyrok NSA z 15 maja 2015 r. o sygn. akt II OSK 2513/13 – opubl. jak wyżej). Ogólne zasady ustalenia stron postępowania administracyjnego określa art. 28 K.p.a., zgodnie którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego z 7 lipca 1994 r. znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowie i nie ma on zastosowanie do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym (por. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 569/16 – dostępny jak wyżej). Innymi słowy, stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.). Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Za strony postępowania legalizacyjnego/naprawczego mogą być zatem uznani ewentualnie tylko ci spośród właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., jednakże ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Jak się powszechnie przyjmuje, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. II OSK 2269/15 – opubl. jak wyżej). Konkludując, przymiot A. M. jako strony w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynkach położonych na działkach o nr nr [...] i [...] należało zatem ocenić w kontekście art. 28 K.p.a. W orzecznictwie można odnotować pogląd (por. wyrok NSA 6 maja 2011 r., sygn. II OSK 783/10 - opubl. jak wyżej), że stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 K.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje już więc jej właścicielowi czy wieczystemu użytkownikowi prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Taka sytuacja nie ma niewątpliwie miejsca w rozpoznanej sprawie, bowiem nieruchomość należąca do skarżącego nie sąsiaduje (nie graniczy) bezpośrednio nieruchomościami, których dotyczy zaskarżone postanowienie (działki o nr [...] i [...]). W ocenie Sądu brak jest przepisu materialnego, z którego skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny, tj. domagać się od organów nadzoru budowlanego podjęcia działań związanych z samowolną realizacją kotłowni na działkach o nr przy ul. [...] oraz K. w Z.. Odczuwanie przez skarżącego uciążliwości związanych z faktycznym użytkowaniem tych obiektów (dym) wskazuje na jego interes faktyczny w kontroli legalności wybudowanych kotłowni, lecz nie prawny. Innymi słowy brak jest normy, która rodziłaby po stronie skarżącego uprawnienie do domagania się podjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań dotyczących kontroli legalności budynków, których oddziaływanie faktyczne na nieruchomość skarżącego wiąże się z uciążliwościami o charakterze immisji dymu. Nadmienić w tym miejscu należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy PINB uznał, iż skarżący ma przymiot strony w postępowaniu dot. legalności zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w Z. ()działka nr [...]). W tym stanie rzeczy należy uznać, iż rozstrzygniecie organów obu instancji nie narusza prawa w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Marginalnie zauważyć należy, iż kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ochrony o ochronie środowiska, o której mowa m.in. w art. 379 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w tym kontroli przestrzegania przepisów dotyczących ochrony powietrza, leży w gestii organów o których mowa w art. 376 tej ustawy (wśród których nie są wymienione organy nadzoru budowlanego). Jak już wyjaśniono na wstępnie, w granicach przedmiotowej sprawy, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do kontroli działań lub zaniechań tych organów w zakresie kontroli spalania odpadów, o którym nadmienia skarżący w swoim piśmie z 04 lipca 2018 r. adresowanym do Burmistrza Miasta i Gminy Z.. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.