III SA/Gd 546/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Janina Guść ( spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257), powoływanej dalej jako k.p.a., stwierdziło, że wniesione przez C. P. w dniu 27 kwietnia 2018 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 14 lutego 2018 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 14 lutego 2018 r. organ I instancji skierował C. P. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wysłana do C. P., zawierająca ww. decyzję przesyłka, pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 21 lutego 2018 r. i 1 marca 2018 r., nie została odebrana przez adresata i w dniu 8 marca 2018 r. została zwrócona do nadawcy. Powołując się na art. 44 § 4 k.p.a. organ wskazał, że w odniesieniu do przesyłek, które pomimo dwukrotnego zawiadomienia o możliwości ich odbioru w placówce pocztowej, nie zostaną podjęte przez adresata, przyjmuje się fikcję prawną doręczenia tj. uznaje się je za skutecznie doręczone z ostatnim dniem czternastodniowego terminu liczonego od dnia pierwszego awizowania przesyłki. Tym samym skoro skierowana do C. P. przesyłka została awizowana w dniu 21 lutego 2018 r., w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało uznać ją za skutecznie doręczona w dniu 7 marca 2018 r. Powyższe spowodowało, że termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął z dniem 21 marca 2018 r. C. P. wniósł natomiast odwołanie od decyzji dopiero w dniu 27 kwietnia 2018 r., a więc po terminie właściwym dla dokonania tej czynności. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że na bieg terminu do wniesienia odwołania nie ma wpływu okoliczność, że po zwrocie przesyłki przez pocztę, organ I instancji wydał C. P., na wniosek strony, skan doręczonej wcześniej w trybie zastępczym decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. W skardze na powyższe postanowienie, C. P. zakwestionował dopuszczalność i celowość skierowania go na badania lekarskie, które w jego ocenie są zbędne oraz opisał swoją trudną sytuację życiową, podkreślając, że brak prawa jazdy jest dla niego szczególnie dotkliwy, ponieważ może pracować wyłącznie jako kierowca. Skarżący opisał przebieg wizyty w Urzędzie Miejskim w G w dniu 12 kwietnia 2018 r. Ponadto przedstawił przebieg zdarzenia drogowego, na skutek którego zatrzymane zostało skarżącemu prawo jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu w piśmie z dnia 4 marca 2019 r. podtrzymał skargę wniesioną przez skarżącego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów postępowania: 1. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy treść złożonego przez skarżącego odwołania z dnia 27 kwietnia 2018 r. winna być odczytywana również jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji, 2. art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi na postanowienie SKO, 3. art. 9 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie przejawiające się w braku udzielenia skarżącemu wyczerpujących i niezbędnych informacji w sytuacji, gdy skarżący jest osobą schorowaną, nieposiadającą wiedzy prawniczej. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 544/18 na okoliczność istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby organ przy jego wydawaniu dopuścił się naruszenia przepisów prawa. W ocenie Sądu, przepisy prawa zostały w niniejszej sprawie przez organ zastosowane prawidłowo, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G z dnia 10 maja 2018 r, w którym stwierdzono, że odwołanie C. P. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 14 lutego 2018 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Podstawę prawną postanowienia stanowił przepis art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., postępowanie to jest dwuinstancyjne, zaś w art. 127 § 1 k.p.a. ustawodawca precyzuje, że stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z art. 129 § 2 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 134 organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 39 k.p.a. organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, zaś według art. 43 k.p.a. doręczenie przesyłki może być dokonane nie tylko do rąk adresata, ale również - w razie jego nieobecności - innym osobom, w tym dorosłemu domownikowi, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W sytuacji braku możliwości dokonania doręczenia bezpośrednio adresatowi, a w dalszej kolejności osobom, o których mowa w art. 43 k.p.a., znajduje zastosowanie art. 44 k.p.a., który stanowi, że: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w opisanym trybie konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności w nim przewidzianych, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana i wysłana do skarżącego w dniu 19 lutego 2018 r., a pierwsze awizowanie nastąpiło w dniu 21 lutego 2018 r., zaś kolejne w dniu 1 marca 2018 r., co w sposób niewątpliwy potwierdzają adnotacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki oraz na kopercie. Analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki oraz adnotacji poczynionych na kopercie pozwala na stwierdzenie, że zachowany został wymóg w postaci adnotacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce, wskazanie, że adresat był nieobecny, z datą, określeniem miejsca pozostawienia przesyłki i podpisem doręczyciela. Skarżący nie kwestionował prawidłowości zastosowania trybu doręczenia wynikającego z art. 44 k.p.a. Jego skarga dotyczy okoliczności pozostających bez związku z przedmiotem postępowania, jakim jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G słusznie uznało, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji zostało dokonane w dniu 7 marca 2018 r., a odwołanie wniesione w dniu 27 kwietnia 2018 r. zostało wniesione po upływie terminu, którego ostatni dzień przypadał na 21 marca 2018 r. Powyższe obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie terminu jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o uchybieniu terminu. Skarżący złożył w dniu 12 kwietnia 2018 r. wiosek o wydanie kserokopii decyzji i w tym też dniu kopię decyzji mu wydano. Uwzględnienie wniosku o wydanie kserokopii doręczonej wcześniej stronie decyzji nie skutkuje rozpoczęciem biegu kolejnego terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie jednokrotnie wyłącznie od daty doręczenia stronie oryginału decyzji. Zatem otrzymanie kopii decyzji w dniu 12 kwietnia 2018 r. nie mogło wywrzeć skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można z takim powtórnym doręczeniem wiązać odrębnych skutków prawnych dla adresata postanowienia, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości wniesienia odwołania. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko w tej kwestii wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 10/07 (LEX nr 453425). Za niezasadne Sąd uznał zarzuty sformułowane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 4 marca 2019 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, albowiem organ odwoławczy należycie przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania, czyniąc zadość wymogom wskazanym w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji tych ustaleń prawidłowo zastosował art. 44 § 4 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji złożone przez skarżącego, jak również uzupełnienie odwołania z dnia 30 kwietnia 2018 r., nie zawierały wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wniosek ten nie został sformułowany zarówno wprost, jak też jego złożenia nie można wywieść w sposób dorozumiany z treści pism skarżącego. W sprawie brak było podstaw, aby Kolegium podejmowało czynności wyjaśniające w celu ustalenia rzeczywistej treści jego żądań, jak również potraktowało odwołanie jako prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia, tym bardziej, że skarżący nie zachował także 14 -dniowego terminu, o którym jest mowa w art. 129 § 2 k.p.a., liczonego od daty doręczania mu kopii decyzji, bowiem termin ten liczony od dnia 12 kwietnia upłynąłby w dniu 26 kwietnia 2018 r., a odwołanie wniesiono 27 kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 9 k.p.a., którego naruszenie przez organ odwoławczy zarzucał pełnomocnik skarżącego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy jednak mieć na uwadze, że choć zastosowanie art. 9 k.p.a. jest obowiązkiem organu administracji publicznej, to z treści tego przepisu nie wynika obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej z dbałości o własne interesy i z aktywności procesowej. Nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności. Skoro zatem z treści odwołania skarżącego nie wynikało w żaden sposób, że domaga się on jednocześnie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ani też z odwołania nie wynikały jakiekolwiek okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, organ odwoławczy nie miał obowiązku wskazywania skarżącemu na zasadność złożenia takiego wniosku. Z powyższych względów Sąd uznał, że Kolegium - wydając zaskarżone postanowienie - nie naruszyło przepisów postępowania. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G z dnia 6 lutego 2019 r. , sygn. akt III SA/Gd 544/18, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego, a w którym przywrócono skarżącemu termin do uiszczenia wpisu sądowego nie może uzasadniać wywiedzenia z treści przedmiotowego odwołania skarżącego prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Orzeczenie to zostało bowiem wydane w innej sytuacji procesowej, zatem argumentacja przyjęta w jego uzasadnieniu nie może być przyjmowana na gruncie niniejszej sprawy. Także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 560/07 nie mógł przesądzać wyniku niniejszej sprawy. Pogląd zawarty w ww. wyroku, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania – co do zasady słuszny – został sformułowany w stanie faktycznym, w którym tego rodzaju wątpliwości powstały, co jednak nie miało miejsca w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Z kolei pogląd wyrażony w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1040/05, że określany w art. 63 § 2 k.p.a. wymóg wskazania w podaniu żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony, został sformułowany w stanie faktycznym, z którego wynikało, iż sposób określenia żądania przez stronę nie był spełnieniem wymogu jasnego i jednoznacznego sprecyzowania żądania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.