II OSK 2851/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/18 w sprawie ze skargi Z. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. nr 1011/18 w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/18 oddalił skargę Z. D. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., nr 1011/18 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 18/2018, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych obejmujących remont lokalu nr [...] w budynku usługowym przy ul. [...] w [...] wraz z opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącą elementów zewnętrznych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że podczas czynności kontrolnych w przedmiotowym lokalu stwierdzono wykonanie remontu polegającego na wymianie witryny wraz z drzwiami wejściowymi, rozbiórce schodów wejściowych, wymianie instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, CO podłogowego, przebudowaniu ścianek działowych zaplecza. Ponadto wykonano schodek z kostki brukowej o wymiarach 1,94 x 0,84 m i wys. ok. 15 cm. Witrynę o wymiarach 2,70 m x 2,50 m zamontowano w istniejący otwór w ścianie frontowej lokalu. Wysokość lokalu wynosi 3,10 m. Organ odwoławczy stwierdził, że remont został wykonany bez zgody właściwego organu. Jego zdaniem wizualna ocena omawianego zakresu robót budowlanych nie jest wystarczająca, gdyż nie można stwierdzić czy wykonanie nowych schodów i obniżenie poziomu zero lokalu może mieć wpływ na prawidłową i bezkolizyjną pracę wewnętrznych instalacji, w które obiekt jest wyposażony. Zaznaczył, że jakość przeprowadzonych robót budzi wątpliwości, co stwierdzili uprawnieni inspektorzy nadzoru budowlanego podczas oględzin. Jednocześnie zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, zatem konieczna jest opinia konserwatora zabytków w zakresie prawidłowości remontu zewnętrznych elementów budynku (witryna, schody). W ocenie organu, dokonanie ustaleń faktycznych możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobą posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, a także zaopiniowanego przez właściwy organ oraz w wyniku dokonania stosownych pomiarów i obliczeń, czego organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Skarżący pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych obejmujących remont lokalu na warunki użytkowe i bezpieczeństwo konstrukcji wraz z opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jednocześnie wniósł skargę na opisane wyżej postanowienie. Nie zgodził się z twierdzeniem, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu. W konsekwencji zakwestionował zasadność nałożenia na niego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 8 marca 2019 r. wyjaśnił, że organ wydający postanowienie o nałożeniu obowiązku o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu takie wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych w sprawie zaistniały. Powołując się na wyniki przeprowadzonej w marcu 2018 r. kontroli zaakceptował przyjęcie, że skoro przedmiotowy budynek składa się z wielu lokali usługowych, to sprawdzenia wymagało czy wykonywane prace remontowe lokalu nie spowodują wadliwego działania pozostałych instalacji w przedmiotowym budynku. Również za zasadne uznał stwierdzenie, że wobec dokonania wymiany witryny i drzwi wejściowych znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku, a także rozbiórki schodów wejściowych wymagana była opinia organu konserwatorskiego, z uwagi na usytuowanie budynku na obszarze ochrony konserwatorskiej. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że dalsze czynności postępowania wymagają ekspertyzy sporządzonej przez specjalistę, który oceni pod względem technicznym wykonane roboty budowlane, tj. pod kątem ich wpływu na warunki użytkowe i bezpieczeństwo konstrukcji wraz z opinią organu konserwatorskiego. Zaznaczył przy tym, że skarżący w dniu składania skargi do Sądu przedłożył w organie wymaganą ocenę, co - jak wskazał - nie ma wpływu na sprawę, bowiem sąd kontroluje prawidłowość zaskarżonego aktu na dzień jego wydania. Podsumowując uznał, że w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy i oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie materialnoprawnym i procesowym. Najpierw pełnomocnik zarzucił błędne zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie dalsze czynności postępowania wymagają ekspertyzy sporządzonej przez specjalistę na zlecenie i koszt skarżącego, który oceni pod względem technicznym wykonane roboty budowlane, tj. pod kątem wpływu na warunki użytkowe i bezpieczeństwo konstrukcji, jak również opinii organu konserwatorskiego. W tym kontekście wyraził pogląd, że to na organie administracji ciąży obowiązek dowodowy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej określanej jako K.p.a.). Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do tego, aby żądać od skarżącego dokumentacji w postaci oceny technicznej i opinii konserwatorskiej. W oparciu o wskazane zarzuty kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na początku wskazał, że organ nadzoru budowlanego wymaga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków w sytuacji, gdy obiekt nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto nie zaistniały w ogóle okoliczności uzasadniające nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót. Stwierdził, że wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu, nie zostały w żaden sposób przez organy nadzoru budowlanego wyjaśnione. Nie została również wykazana niemożność podjęcia dalszych działań mieszczących się w granicach jego wiedzy i kompetencji. Na koniec pełnomocnik zauważył, że skarżący jest współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości, na której były dokonywane prace, ale żaden z lokali w budynku nie jest przydzielony formalnie do konkretnego współwłaściciela. Jego zdaniem, nawet w sytuacji, gdyby został uznany za inwestora to obowiązkiem organów było wykazanie, że po pierwsze niniejsza sprawa dotyczy procesu budowalnego, a po drugie dlaczego skarżącego uznaje się za inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Obydwa zarzuty, zgłoszone w granicach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego legalność nałożenia na skarżącego, w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy, obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z opinią właściwego konserwatora zabytków. W punkcie wyjścia rozważań przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że postanowienie właściwego organu w sprawach budowlanych wydawane jest w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ma charakter dowodowy i stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 K.p.a., co oznacza, że ocena techniczna lub ekspertyza stanowi rodzaj opinii biegłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1925/17, Lex nr 2582299 i 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2877/18, Lex nr 2774609). Słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego, że właściwy organ w toku prowadzonego postępowania nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w tym przepisie. Należy mieć na względzie, że pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego dysponują fachową wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest więc wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1754/19, Lex nr 3043467). Pisemne motywy zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazują, że w taki właśnie sposób rozumie Sąd pierwszej instancji instytucję procesową, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy i zgodzić się należy z nim, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniała podstawa do zastosowania tej instytucji. Przede wszystkim uwzględnić trzeba, że postępowanie naprawcze przed organem nadzoru budowlanego prowadzone jest w stosunku do robót budowlanych związanych z remontem i przebudową jednego z lokali w budynku wielolokalowym, wykonanych poza porządkiem prawnym, gdyż bez wymaganego zgłoszenia robót. Sporządzony protokół z przeprowadzonych oględzin wraz z dołączoną do niego dokumentacją fotograficzną stwierdza zakres i rodzaj wykonanych robót budowlanych. Pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje, że roboty obejmowały prace zarówno wewnątrz lokalu (m.in. przebudowa części ścianek działowych, wymiana instalacji elektrycznej, wodnej, kanalizacyjnej, wykonanie ogrzewania podłogowego), jak i na zewnątrz lokalu (rozbiórka schodów wejściowych do lokalu, wykonanie podestu, wymiana witryny i drzwi wejściowych). Pełnomocnik w skardze kasacyjnej jedynie w sposób ogólny podważył zasadność nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót stwierdzając, że "jakość wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu nie zostały w żaden sposób przez organy nadzoru budowlanego wyjaśnione". Nie podjął jednak próby zwalczenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, akceptującego pogląd organu administracji, że w odniesieniu do części wykonanych robót nie jest wystarczająca jedynie wizualna ich ocena przez pracowników organu, utrwalona w sporządzonym protokole. Dotyczy to głównie robót budowlanych związanych z wykonaniem schodów z obniżeniem tzw. poziomu zero lokalu oraz nowych lub wymienionych instalacji. Roboty w części odnoszącej się do tych instalacji wykonane zostały w jednym z lokali w wielolokalowym budynku, zatem jakość ich wykonania winna zostać stwierdzona także z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania pozostałych instalacji w budynku, z kolei dalszych związanych z przebudową - także mając na względzie konstrukcję budynku. Nie został więc ostatecznie podważony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że konieczne jest w takiej sytuacji przeprowadzenie pogłębionych badań przez rzeczoznawcę, specjalistę z dziedziny budownictwa. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organu administracji, przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd, nieruchomość na której usytuowany jest wielolokalowy budynek położona jest w terenie, który obowiązujący plan miejscowy określa również jako obszar objęty ochroną konserwatorską. Aczkolwiek budynek nie został wpisany do rejestru zabytków konieczne jest w prowadzonym postępowaniu naprawczym uzyskanie stanowiska właściwego konserwatora zabytków w zakresie wykonanych robót budowlanych odnoszących się do zewnętrznych elementów tego budynku. Nieusprawiedliwiony jest zarzut zmierzający do wykazania bezzasadności nałożenia obowiązku dołączenia do oceny technicznej także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie z tej przyczyny, że budynek nie jest wpisany do gminnej (miejskiej) ewidencji zabytków. Autor skargi kasacyjnej nie zadbał o wskazanie przepisu prawa, który miał naruszyć Sąd pierwszej instancji wypowiadając taki pogląd, w szczególności poza podstawami kasacyjnymi pozostawiony został art. 39 ust. 3 ustawy, przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego do sądu postanowienia, czy art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestrów zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawy skargi kasacyjnej nie obejmują też żadnego przepisu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840). Chybiony okazał się więc zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, jednakowoż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 28 czerwca 2022 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Uprzednio zawiadomiono strony tego postępowania o możliwości złożenia dodatkowych pism procesowych przedstawiających stanowisko w sprawie.