II FSK 3386/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1155/17 w sprawie ze skargi K.R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 4 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 1155/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 4 września 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. 2. Od wymienionego na wstępie wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 54 w związku z art. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 62 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i nieuzasadnione przyjęcie, że przekazanie egzekucji do prowadzenia przez Komornika Sądowego ma charakter jedynie techniczno-materialny i nie stanowi czynności egzekucyjnej, na którą przysługuje skarga w trybie art. 54 u.p.e.a. Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 § 1, art. 1a pkt 2 u.p.e.a., art. 62 i art. 18 u.p.e.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania ze skargi na czynność egzekucyjną, pomimo tego, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości odmowy wszczęcia postępowania oraz mimo tego, że na każdą czynność egzekucyjną strona może wnieść skargę, a czynnością egzekucyjną są wszelkie działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a nie tylko działania stanowiące zastosowanie środków egzekucyjnych wskazanych w ustawie lub ich realizacja, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny działań organu - Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie i niedostrzeżenie naruszenia przez ten organ przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a. z uwagi na niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego w sprawie, a przede wszystkim brak jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy w sprawie zachodziły przesłanki zbiegu egzekucji, a jeżeli tak to który organ egzekucyjny jako pierwszy dokonał zajęcia świadczeń emerytalnych skarżącego, jaka była wysokość należności na poczet których dokonano zajęcia, a w konsekwencji który organ egzekucyjny winien przejąć łączne prowadzenie egzekucji, - art. 62 § 1 u.p.e.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne uzasadnienie wyroku, a w szczególności przedstawienie jedynie wykładni prawnej art. 62 u.p.e.a. bez dokonania w tym zakresie ustaleń faktycznych, a w szczególności bez ustalenia, czy w sprawie rzeczywiście zachodziły okoliczności uzasadniające przekazanie przez organ administracyjny prowadzonej egzekucji do Komornika Sądowego, a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi złożonej do WSA w Krakowie, - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 3 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie w całości skargi skarżącego wobec wadliwego przyjęcia, że przekazanie egzekucji do prowadzenia przez Komornika Sądowego nie stanowi czynności egzekucyjnej na którą przysługuje skarga. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08). W sformułowanych grupach zarzutów odnoszących się do prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną, czyniąc powołany zarzut nieskutecznym. W ocenie Sądu odwoławczego w zaskarżonym wyroku odniesiono się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy kwestii dotyczących zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tego samego przedmiotu, co skutkowało koniecznością wybrania organu, który miał prowadzić egzekucję. Okoliczność, że skarżący nie podziela poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji nie stanowi o naruszeniu art.141 § 4 p.p.s.a. Kolejne zarzuty procesowe w istocie sprowadzają się do błędnego w ocenie strony uznania przez Sąd administracyjny pierwszej instancji, że czynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. w postaci uznania zbiegu egzekucji i przekazania jej prowadzenia Komornikowi Sądowemu nie jest czynnością egzekucyjną i na powyższe działanie organu administracyjnego stronie nie przysługuje środek zaskarżenia. Odnosząc się do tak sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż twierdzenia skarżącego, stanowią powielenie wcześniejszych argumentów prezentowanych przez niego zarówno na etapie postępowania przed organami podatkowymi, jak również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Natomiast skarga kasacyjna w zasadzie nie wskazuje na nowe okoliczności sprawy, a podtrzymuje dotychczasowe zarzuty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. WSA w Krakowie prawidłowo uznał, że czynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. w postaci uznania zbiegu egzekucji i przekazanie jej prowadzenia Komornikowi Sądowemu nie jest czynnością egzekucyjną. Ponadto jak wynika z przepisów Rozdziału 5 u.p.e.a. zatytułowanego "Zbieg egzekucji", ustawodawca nie wprowadził środka zaskarżenia, który poddawałby kontroli instancyjnej czynność przekazania sprawy sądowemu organowi egzekucyjnemu przez administracyjny organ egzekucyjny, o której mowa w art. 62b § 1 pkt 1 u.p.e.a, lub czynność zawiadomienia, o której mowa w art. 62b § 1 pkt 4 albo art. 63 u.p.e.a. Wobec tego stronie na powyższe działanie organu administracyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie niesłusznie upatruje możliwości skontrolowania czynności polegającej na przekazaniu egzekucji do prowadzenia przez Komornika Sądowego w trybie przepisu art. 54 u.p.e.a. Zgodnie z przepisem art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej (§ 4). W sprawie skargi postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (§ 5). W przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności (§ 5a). Zasadnie WSA w Krakowie uznał, że przedmiotem skargi składanej w trybie art. 54 u.p.e.a. mogą być (oprócz przewlekłości postępowania) wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne a pojęcie to rozumieć należy jako działanie, które jest związane bezpośrednio z przymusem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 1a pkt.2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Czynnościami egzekucyjnymi są zatem czynności faktyczne, dla których ważności u.p.e.a. przewidziała określony rygor i formę ich działania oraz dalsze czynności związane z realizacją środków egzekucyjnych. Nie są czynnościami egzekucyjnymi natomiast takie działania organu egzekucyjnego, które nie wiążą się bezpośrednio ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie będzie czynnością egzekucyjną, czynność przekazania egzekucji w przypadku jej zbiegu, przez administracyjny organ egzekucyjny sądowemu organowi egzekucyjnemu, gdyż z tą czynnością nie wiąże się w żaden sposób stosowanie przymusu egzekucyjnego. Czynności tej nie można uznać także za czynność o charakterze wykonawczym czy też uznać za działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zrealizowania środka egzekucyjnego, jakim w rozpoznawanej sprawie była egzekucja ze świadczenia emerytalnego i rentowego. Działanie administracyjnego organu egzekucyjnego polegające na przekazaniu egzekucji w przypadku jej zbiegu sądowemu organowi egzekucyjnemu, jest spowodowane utratą prawa do dalszego prowadzenia egzekucji i jest wyrazem przestrzegania właściwości ustawowej z urzędu. W przypadku zaistnienia przesłanek zbiegu egzekucji o którym mowa w przepisie art. 62 § 1 u.p.e.a., następuje przewidziana w tym przepisie zmiana właściwości rzeczowej. Administracyjny organ egzekucyjny traci uprawnienie do prowadzenia egzekucji natomiast sądowy organ egzekucyjny przejmuje to uprawnienie. Tym samym czynność przekazania egzekucji ma charakter czynności materialno-technicznej służącej wykonaniu przepisu art. 62 § 1 u.p.e.a., w związku z art. 19 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. W myśl bowiem art. 62 § 1 u.p.e.a., w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego, egzekucję prowadzi łącznie sądowy organ egzekucyjny albo administracyjny organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie niemożności ustalenia tego pierwszeństwa - organ, który dokonał zajęcia na poczet należności w wyższej kwocie. Natomiast art. 62b § 1 pkt 1 u.p.e.a. wyraźnie obliguje administracyjny organ egzekucyjny do przekazania dokumentacji, będącej podstawą prowadzonej egzekucji, komornikowi właściwego sądu. Sformułowanie "sporządza i przekazuje sądowemu organowi egzekucyjnemu" oznacza, że administracyjny organ egzekucyjny powinien przesłać posiadane dokumenty do dyspozycji komornika sądowego właściwego dla kontynuowania egzekucji z majątku zobowiązanego. Taka czynność jest czynnością techniczną mającą na celu umożliwienie komornikowi sądowemu prowadzenie łącznej egzekucji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko wyrażone przez Sąd administracyjny pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że nie będzie czynnością egzekucyjną, czynność przekazania egzekucji w przypadku jej zbiegu, przez administracyjny organ egzekucyjny sądowemu organowi egzekucyjnemu. Czynności egzekucyjnej nie będzie stanowić również sporządzenie i doręczenie zobowiązanemu zawiadomienia o dokonaniu czynności przekazania egzekucji. Zawiadomienie to ma bowiem jedynie charakter informacyjny i nie wiąże się ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego, a więc nie podlega kontroli w trybie art. 54 u.p.e.a. Powyższa interpretacja nie narusza prawa zobowiązanego do ochrony przed niewłaściwymi działaniami organu egzekucyjnego. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach kasacyjnych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.