I SA/Wa 1598/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie z wniosku J. L., K. C., A. P. i M. P. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku "[...]", "[...]", "[...]" – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zagadnienia wstępnego, które ma być rozstrzygnięte przez Sąd Okręgowy w [...] w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. S. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] prowadzi postępowanie z wniosku J. L., K. C., A. P. i M. P. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, majątku [...],[...] i [...]. W toku postępowania Wojewoda ustalił, że w Sądzie Rejonowym [...] prowadzone było postępowanie z wniosku W. D. z udziałem M. R. oraz J. L., A. P. i M. P. o uchylenie bądź zmianę postanowienia o nabyciu spadku po K. S. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego [...] wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Sąd umorzył postępowanie, na które to umorzenie zostało złożone zażalenie. Z pisma Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. wynika, że zażalenie to będzie rozpatrywane przez Sąd Okręgowy w [...]. W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie z uwagi na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. R. oraz J. L., A. P. i M. P. wniosły zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że dokumentem stwierdzającym następstwo prawne jest wyłącznie prawomocne postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty powinny przedłożyć wraz z wnioskiem stosowny dokument potwierdzający następstwo prawne po właścicielach mienia. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ wojewódzki słusznie zawiesił postępowanie z wniosku J. L., K. C., A. P. i .i P. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez sąd. Niewątpliwie bowiem zagadnienie nabycia spadku przez wnioskodawców jest zagadnieniem wstępnym i zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji może prowadzić postępowanie dopiero po prawidłowym ustaleniu następców prawnych właściciela nieruchomości pozostawionej. W przypadku toczącego się i niezakończonego postępowania przed sądem dotyczącego uchylenia lub zmiany postanowienia w sprawie nabycia spadku organ winien zawiesić postępowanie z urzędu do czasu uzyskania prawomocnego wyroku i ostatecznego ustalenia wszystkich stron postępowania. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. R. W jej uzasadnieniu zarzuciła Ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, czyli: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że rozpoznanie zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie o uchylenie lub zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. S. stanowi zagadnienie wstępne, którego rozpatrzenie wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy dotychczasowe prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stanowiło już zagadnienie wstępne mające wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu i korzysta z domniemania prawidłowości, nadto postępowania nadzwyczajne, zmierzające do uchylenia lub zmiany prawomocnego orzeczenia nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że uchylenie lub zmiana postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. S. stanowi zagadnienie wstępne, którego rozpatrzenie ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy majątku "[...]", podczas kiedy majątek [...] w ogóle nie jest objęty niniejszym postępowaniem, lecz odrębnym postępowaniem toczącym się przed Wojewodą [...] pod odmienną sygnaturą, a ponadto majątek [...] stanowił własność K. P., nie zaś J. P. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] i zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa warunkujące możliwość zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić także należy, że obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron (art. 28 kpa) i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Dlatego też zgodzić należy się z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) w postaci ustalenia prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. S. Jak wynika z akt sprawy, prawidłowość tego postanowienia została zakwestionowana (także przez osoby, które zgodnie ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami powinny być stronami zawieszonego postępowania) i obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie w tej sprawie. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że kwestia prawidłowego ustalenia następców prawnych po K. P. i J. P., byłych właścicielach różnych nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa, jest bardzo skomplikowana. W trakcie prowadzonych postępowań dotyczących m.in. rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Państwa, krąg spadkobierców wskazywany w składanych przez strony wnioskach okazał się dalece niepełny. Część zainteresowanych uzyskała już potwierdzenie swoich praw spadkowych w wyniku zmiany wydanych wcześniej postanowień spadkowych (np. postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. syg. akt [...] zmieniające postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. sygn. Akt [...]). Niektóre postępowania sądowe toczą się jednak nadal, w tym postępowanie zmierzające do zakwestionowania uprawnień przysługujących skarżącej. W tej sytuacji należy zgodzić się z organem, że prowadzenie postępowania przed ustaleniem prawidłowego kręgu spadkobierców nie znajduje uzasadnienia prawnego. Na podstawie posiadanych dokumentów i informacji (w tym wniosków osób zgłaszających swój udział do toczących się postępowań administracyjnych) organ nie może kontynuować przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż nie jest w stanie prawidłowo ustalić kręgu spadkobierców po m.in. K. S. Zagadnieniem wstępnym w sprawie jest zatem ustalenie przez właściwy sąd, czy przedłożone do akt sprawy postanowienie spadkowe po K. S. jest prawidłowe. Wobec istniejącego sporu, rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie ustalenia następców prawnych po K. S. niewątpliwie warunkuje określenie kręgu podmiotowego stron postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, a więc także ocenę statusu procesowego dotychczasowych stron postępowania. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe. Pamiętać należy, że uprawnionymi do uzyskania rekompensaty i inicjowania w tym względzie postępowania, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych na tzw. kresach wschodnich, są jedynie jego spadkobiercy (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej). Ustalenie następców prawnych ma zatem bezpośredni związek z wydaniem decyzji administracyjnej. Za niezasadny Sąd uznał także zawarty w skardze zarzut dotyczący błędnego objęcia przedmiotowym postępowaniem sprawy rekompensaty za majątek [...]. Jak wynika z treści złożonego wniosku o przyznanie rekompensaty z dnia [...] grudnia 2008 r., ówczesne wnioskodawczynie wskazały co prawda jako przedmiot wniosku majątki [...] i [...], jednakże podkreśliły, że "wnioskiem objęte są wszelkie inne nieruchomości będące własnością J. P.". Skarżąca zwraca uwagę, że toczy się odrębne postępowanie, którego przedmiotem są nieruchomości wchodzące w skład majątku [...] będącego własnością K. P. (brata J. P.). W chwili obecnej przedwczesne jest jeszcze rozstrzyganie szczegółowych kwestii dotyczących przedmiotu toczącego się postępowania, w szczególności rozstrzyganie, czy w miejscowości [...] znajdowały się jakieś nieruchomości będące własnością także J. P., i w tej sytuacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu sformułowania w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, że skarżąca legitymuje się postanowieniem spadkowym czyniącym ją spadkobierczynią K. S., która była m.in. jednym z następców prawnych zarówno K., jak i J. P. Dodatkowo, ze względu na zawarte w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 679 § 1 zdanie pierwsze i § 3 kpc dowód, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, nie jest spadkobiercą lub że jej udział w spadku jest inny niż stwierdzony, może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uchylenie lub zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. W razie przeprowadzenia dowodu, że spadek w całości lub w części nabyła inna osoba niż wskazana w prawomocnym postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, sąd spadku, zmieniając to postanowienie, stwierdzi nabycie spadku zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przewidziany w powołanych przepisach prawa tryb zmiany prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku jest niewątpliwie trybem szczególnym, ale nie ma on charakteru postępowania nadzwyczajnego (tak jak postępowanie wznowieniowe lub nieważnościowe). W tej sytuacji zawarty w skardze zarzut nie może odnieść oczekiwanego skutku. Przywołane przepisy potwierdzają za to stanowisko organu, że to jedynie sąd cywilny władny jest ocenić zasadność zarzutów podnoszonych pomiędzy stronami postępowania administracyjnego co do prawidłowości ustaleń zawartych w prawomocnym orzeczeniu spadkowym. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.