I OSK 2104/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/17 w sprawie ze skargi M.R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/17 w ten sposób, że w miejsce słów "sprawy ze skargi M.R. " wpisuje "sprawy ze skargi M.R. "; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1598/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", prowadził postępowanie z wniosku J.P., K.C., A.G. i M.S. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, majątku [...],[...] i [...]. W toku postępowania Wojewoda ustalił, że w Sądzie Rejonowym [...] prowadzone było postępowanie z wniosku W.S. z udziałem M.R. oraz J.P., A.G. i M.S. o uchylenie bądź zmianę postanowienia o nabyciu spadku po K.C. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Sąd umorzył postępowanie, na które to umorzenie zostało złożone zażalenie. Z pisma Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. wynika, że zażalenie to będzie rozpatrywane przez Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Cywilny-Odwoławczy, W tej sytuacji Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie z uwagi na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M.R. oraz J.P., A.G. i M.S. wniosły zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister", postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że dokumentem stwierdzającym następstwo prawne jest wyłącznie prawomocne postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty powinny przedłożyć wraz z wnioskiem stosowny dokument potwierdzający następstwo prawne po właścicielach mienia. Dlatego też organ wojewódzki słusznie zawiesił postępowanie. Na ww. postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", złożyła M.R.. W jej uzasadnieniu zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Sąd I instancji przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne Następnie WSA uznał, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. warunkujące możliwość zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił przy tym, że obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron (art. 28 k.p.a.) i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dlatego też WSA zaaprobował stanowisko organów, zgodnie z którym w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w postaci ustalenia prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K.C. Sąd ten zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy, prawidłowość tego postanowienia została zakwestionowana, przy czym kwestia prawidłowego ustalenia następców prawnych po K.P. i J.P., byłych właścicielach różnych nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa, jest bardzo skomplikowana, a krąg spadkobierców wskazywany w składanych przez strony wnioskach okazał się dalece niepełny. Zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie przez właściwy sąd, czy przedłożone do akt sprawy postanowienie spadkowe po K.C. jest prawidłowe. WSA zaznaczył, że uprawnionymi do uzyskania rekompensaty i inicjowania w tym względzie postępowania, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych na tzw. kresach wschodnich, są jedynie jego spadkobiercy, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.), dalej jako "u.r.p.r.". Za niezasadny Sąd uznał także zawarty w skardze zarzut dotyczący błędnego objęcia przedmiotowym postępowaniem sprawy rekompensaty za majątek [...]. Jak wynika z treści złożonego wniosku o przyznanie rekompensaty z dnia [...] grudnia 2008 r., ówczesne wnioskodawczynie wskazały co prawda jako przedmiot wniosku majątki [...] i [...], jednakże podkreśliły, że "wnioskiem objęte są wszelkie inne nieruchomości będące własnością J.P.". Skarżąca zwraca uwagę, że toczy się odrębne postępowanie, którego przedmiotem są nieruchomości wchodzące w skład majątku [...], będącego własnością K.P. (brata J.P.). W ocenie WSA, w chwili obecnej przedwczesne jest rozstrzyganie szczegółowych kwestii dotyczących przedmiotu toczącego się postępowania, w szczególności rozstrzyganie, czy w miejscowości [...] znajdowały się jakieś nieruchomości będące własnością także J.P., i w tej sytuacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu sformułowania w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Na marginesie WSA zwrócił uwagę, że skarżąca legitymowała się postanowieniem spadkowym czyniącym ją spadkobierczynią K.C., która była m.in. jednym z następców prawnych zarówno K.P., jak i J.P. Dodatkowo WSA wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 679 § 1 zdanie pierwsze i § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296 ze zm.), dalej jako "k.p.c.", dowód, iż osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, nie jest spadkobiercą lub że jej udział w spadku jest inny niż stwierdzony, może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uchylenie lub zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M.R. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że rozpoznanie sprawy o uchylenie lub zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K.C. stanowi zagadnienie wstępne, którego rozpatrzenie wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie podczas gdy: • dotychczasowe prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stanowiło już zagadnienie wstępne mające wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu i korzysta z domniemania prawidłowości; • postępowania nadzwyczajne, zmierzające do uchylenia lub zmiany prawomocnego orzeczenia nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowią "zagadnienia wstępnego"; • przyjęcie, że rozstrzygniecie postępowań nadzwyczajnych, zmierzających do zmiany lub uchylenia prawomocnego orzeczenia sądowego stanowi zagadnienie wstępne prowadziłoby do podważenia powagi rzeczy osądzonej i związania organów treścią prawomocnego orzeczenia (art. 365 i 366 k.p.c.), domniemania prawidłowości stwierdzenia nabycia spadku (art. 1025 § 2 k.p.c.) i zaprzeczeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), - co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 2. przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uchylenie lub zmiana postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K.C. stanowi zagadnienie wstępne, którego rozpatrzenie ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy majątku "[...]" podczas gdy: • majątek [...] w ogóle nie jest objęty niniejszym postępowaniem, lecz odrębnym postępowaniem toczącym się przed Wojewodą [...] pod odmienną sygnaturą; • majątek [...] stanowił własność K.C., nie zaś J.P.; - co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 3. przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 5 ust. 1 u.r.p.r. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało sąd do uchylenia postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2017 roku nr [...] oraz Wojewody nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. - w postaci zawieszenia postępowania w sprawie majątku "[...]", a więc w zakresie nieobjętym treścią złożonego przez uprawnionych wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty; podczas gdy: • przedmiotowe postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest oparte na zasadzie skargowej i organ zobowiązany był prowadzić je w granicach żądania; • majątek [...] w ogóle nie jest objęty niniejszym postępowaniem, lecz odrębnym postępowaniem toczącym się przed Wojewodą pod odmienną sygnaturą; • a zatem nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligujące sąd do uchylenia wskazanych postanowień; - co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła, po pierwsze: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po drugie: o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody w całości, po trzecie, ewentualnie, na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zwiera obszerne uzasadnienie zawartych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.P. nieruchomości poza granicami Rzyczypospolitej Polskiej majątku "[...]"[...]" , "[...]", do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawomocnergo postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K.C. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do kwestii czy prowadzone przed Sądem Okręgowym postępowanie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie jest zależność bezpośrednia pomiędzy orzeczeniem sądu powszechnego a prowadzonym postępowaniem, bowiem zawieszenie dotyczy postępowania o uchylenie lub zmianę prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prowadzenie postępowań nadzwyczajnych czy to administracyjnych czy sądowych nie jest zagadnieniem wstępnym, bowiem ze swojej są to postępowania w jakimś sensie weryfikujące wydane już akty lub orzeczenia, a zatem ma miejsce wówczas kontrola następcza wydanych uprzednio aktów lub orzeczeń, tym niemniej w rozpoznawanej sprawie chodzi procedurę szczególnie unormowaną w k.p.c i zarazem sprawę kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania - ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do prawa do rekompensaty. Wskazać też należy, że według art. 679 § 1 zdanie pierwsze i § 3 k.p.c. dowód, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, nie jest spadkobiercą lub że jej udział w spadku jest inny niż stwierdzony, może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uchylenie lub zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. W razie przeprowadzenia dowodu, że spadek w całości lub w części nabyła inna osoba niż wskazana w prawomocnym postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, sąd spadku, zmieniając to postanowienie, stwierdzi nabycie spadku zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji przewidziany w powołanych przepisach prawa tryb zmiany prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku jest niewątpliwie trybem szczególnym, ale nie ma on charakteru postępowania nadzwyczajnego (tak jak postępowanie wznowieniowe lub nieważnościowe). Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, ze w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.