II SA/Ol 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: § 2 ust. 2, § 2 ust. 3 pkt 3, oraz § 3 ust. 2 załącznika do powyższej uchwały. W dniu 24 marca 2011 r. Rada Miejska w Pieniężnie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej jako: u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr VI/38/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Pieniężnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Braniewie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie: art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 9c ust. 3 u.p.p.r. , art. 9a ust. 7 u.p.p.r., oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez: 1) wskazanie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały, że przed powołaniem członek Zespołu składa Burmistrzowi Pieniężna podpisane oświadczenie, o którym mowa w art. 9 c ust. 3 u.p.p.r., co stanowi naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną; 2) przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu; 3) wskazanie w § 3 ust. 2 załącznika od uchwały, że posiedzenie Zespołu zwołuje Przewodniczący co najmniej raz na kwartał, co stanowi modyfikację art. 9a ust. 7 ustawy, która wskazuje, że spotkania te odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał, W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej uznał zasadność skargi i wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że po wejściu w życie uchwały z dnia 31 stycznia 2019 r., zmieniającej przedmiotową uchwałę w zaskarżonej przez Prokuratora części, postępowanie skargowe stanie się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W przypadku gdy akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018, poz. 994, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Stosownie bowiem do ust. 4 powołanego wyżej artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Ze stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r,. poz. 23 ze zm.) - dalej jako: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie, wskazać należy, że uchwała ta podjęta została na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Jak już Sąd wskazał, niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11). Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację. Słusznie za nieuprawnioną modyfikację zapisów ustawy, tj. art. 9c ust. 3 u.p.p.r,. skarżący uznał treść § 2 ust. 2 załącznika do uchwały stanowiącego, że "przed powołaniem członek Zespołu składa Burmistrzowi Pieniężna podpisane oświadczenie o którym mowa w art. 9 c ust. 3 u.p.p.r." Taki zapis stanowi naruszenie u.p.p.r., która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Jak prawidłowo wskazał Prokurator, powołany przepis nie przewiduje, aby oświadczenie to składane było jedynie w formie pisemnej, a zatem nie można wykluczyć, że w oparciu o treść wskazanej ustawy, mogłoby zostać złożone także i ustnie. W powyższym zakresie Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne Również zasadnie, Prokurator wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że wójt odwołuje członka zespołu w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub za umyślne przestępstwo skarbowe jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć bowiem należy, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Z kolei w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że posiedzenia Zespołu zwołuje przewodniczący, co najmniej raz na kwartał. Tymczasem art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. O ile ustawowy zwrot "nie rzadziej niż raz na trzy miesiące" można by – pod pewnym warunkiem – uznać za semantyczny odpowiednik zawartego w załączniku do uchwały zwrotu "co najmniej raz na kwartał", lecz nie za synonim, to jednak unormowanie w załączniku do uchwały, że posiedzenie zwołuje się we wskazanym okresie, a nie w zależności od potrzeb - po myśli art. 9a ust. 7 u.p.p.r. - niewątpliwie jest nieuprawnioną modyfikacją ustawowego zwrotu, do skutku wymuszającą okresowo zwoływanie Zespołu, a nie w zależności od potrzeb, celem realizacji działań określonych w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9b ust. 1 u.p.p.r. Reasumując, należy wskazać, że z zestawienia kwestionowanego przez skarżącego załącznika do uchwały z postanowieniami powołanych przepisów u.p.p.r. wynika, że Rada Miejska dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Nadto, należy wskazać, że uchylenie przez Radę Miasta uchwałą zmieniającą kwestionowanych zapisów pozostaje bez wpływu na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni więc zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 2 ust. 3 pkt 3 oraz § 3 ust. 2 załącznika do uchwały.