I OSK 2391/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2124/18 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2124/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2018 r. Z. K. wystąpił o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Płocka odmówił umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w wysokości 24.150 zł oraz odsetek za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą 10.083,51 zł. Odwołanie od ww. decyzji złożył Z. K. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554), wskazując że umorzenie należności na podstawie ww. przepisów jest instytucją o charakterze wyjątkowym i powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Po analizie akt sprawy Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że w sytuacji wnioskodawcy brak jest szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności. Prezydent Miasta Płocka w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy, a następnie ustalił i wnikliwie przeanalizował sytuację dochodową, zawodową, zdrowotną i rodzinną dłużnika alimentacyjnego, zaś odmowa umorzenia zaległości nie narusza granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wskazało, że Z. K. ma 68 lat, jest rozwiedziony i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu. Zamieszkuje w S. w lokalu o powierzchni 18,45m2 w wielorodzinnym budynku socjalnym. Jest osobą bezrobotną od ok. 25 lat. Do chwili otrzymania świadczeń emerytalnych był zarejestrowany w Urzędzie Pracy w S. Ma wykształcenie średnie techniczne: [...], ostatnio jak podaje pracował w 1996 r. jako [...]. Stan zdrowia dobry. Obecnie wnioskodawca utrzymuje się z emerytury z ZUS w kwocie [...] zł. Aktualnie nie korzysta z pomocy MOPS, gdyż osiągany dochód przekracza ustawowe kryterium, jednak jak wynika z akt sprawy przez wiele lat korzystał ze wsparcia pomocy społecznej. Z zaświadczenia wystawionego przez MOPS w Starachowicach z dnia 20 sierpnia 2018 r. wynika, że Z. K. w okresie od 1 kwietnia 1998 r. do 28 grudnia 2016 r. otrzymywał pomoc w postaci zasiłków celowych, zasiłków okresowych i pomoc w postaci dożywiania. Łączna kwota otrzymanej w tych latach pomocy społecznej wyniosła 36.270,02 zł. Ponadto, z zaświadczeń Komornika Sądowego w Starachowicach z dnia 9 sierpnia 2017 r. wynika, że zadłużenie wnioskodawcy wynosi łącznie prawie 180 tys. zł: z tytułu zaległych alimentów 29.900 zł, zaległości względem ZUS 46.302,33 zł, zaległości względem NFAL wraz z odsetkami 45.510,09 zł, zaległość wraz z odsetkami na rzecz funduszu alimentacyjnego 34.233,51 zł oraz zaległość na poczet zaliczki alimentacyjnej 23.310 zł. Z zaświadczenia komornika wynika, że postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika Z. K. przez wiele lat było bezskuteczne, ponieważ dłużnik od 1996 r. nie pracował nigdzie zawodowo. Obecnie z otrzymywanej przez wnioskodawcę emerytury z ZUS w kwocie [...] zł dokonywane są potrącenia komornicze w kwocie 1.026,08 zł. Ponadto, wnioskodawca ponosi koszty związane z utrzymaniem mieszkania (czynsz) w wysokości 50,97 zł, energia 40 zł i 50 zł gaz. Dochód po odliczeniu tych kosztów wynosi 373,93 zł. W ocenie Kolegium, sytuacja wnioskodawcy nie jest sytuacją "szczególną", która dawałyby podstawę do umorzenia kwoty wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń. Powstanie tak znacznego zadłużenia (34.233,51 zł) jest wynikiem zaniechania wnioskodawcy polegającego na niewywiązywaniu się przez kilkanaście lat z obowiązku alimentacyjnego wobec dwojga dzieci. Aktualna sytuacja dochodowa strony nie jest szczególna - dłużnik obecnie otrzymuje emeryturę z ZUS w kwocie [...] zł, a więc posiada realne możliwości spłaty istniejącego zadłużenia. Z tych powodów, nie można przyjąć, że aktualna sytuacja Z. K. przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia. Podnoszona w odwołaniu okoliczność utraty zatrudnienia ok. 25 lat temu i brak zaproponowania stronie przez Urząd Pracy w tym czasie odpowiedniego zatrudnienia nie może usprawiedliwiać całkowitego uchylania się od obowiązku alimentacyjnego przez ten czas. Strona przez wiele lat - pomimo posiadania wyuczonego zawodu i doświadczenia w pracy zawodowej - nie podejmowała żadnego zatrudnienia: stałego lub dorywczego. W tym czasie nie wystąpiły u strony niepełnosprawność czy inne względy zdrowotne uniemożliwiające zarobkowanie - nie było więc żadnych obiektywnych przeszkód do podjęcia pracy. Organ wskazał, że świadczenia alimentacyjne były wypłacane zastępczo przez gminę w okresie od października 2008 r. do kwietnia 2013 r. Jak zaś wynika z zaświadczenia komornika 9 marca 2008 r. Z. K. już wtedy nie regulował swoich zobowiązań alimentacyjnych, co przez lata doprowadziło do powstania tak ogromnego zadłużenia. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. K., zarzucając organowi niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez niezasadne uznanie, że w jego przypadku nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące jego sytuacji, a przez to niezasadną odmowę zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sytuacji gdy, z przyczyn od niego niezależnych, przez ostatnie kilkadziesiąt lat od 1996 r. i nadal do chwili obecnej nie był i nie jest w stanie podołać obowiązkowi uiszczania alimentów, a obecnie należności na rzecz funduszu alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że ustalenia faktyczne i motywy, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nie dawały podstaw do stwierdzenia, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Zauważono, że umorzenie należności, jako instytucja o charakterze wyjątkowym, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego w sposób trwały i nie rokujący na przyszłość nie pozwala na wywiązanie się w najmniejszym nawet stopniu z ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z treści art. 27 ust. 1 ustawy. W przypadku skarżącego taka sytuacja nie ma miejsca. W ocenie Sądu organ należycie wyjaśnił i rozważył wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Organ, powołując się na zebrany materiał dowodowy, wskazał, że dłużnik obecnie otrzymuje emeryturę z ZUS w kwocie [...] zł. Istnieją zatem realne możliwości spłaty istniejącego zadłużenia. To zaś, że organ nie podzielił stanowiska skarżącego i nie uwzględnił wniosku o umorzenie należności, nie może świadczyć o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie daje podstaw do stwierdzenia przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że organ odniósł się do wszelkich istotnych okoliczności, także tych wskazywanych przez skarżącego, dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej skarżącego z punktu widzenia zarówno jego interesu jak i interesu społecznego. Zdaniem Sądu powyższe oraz przedstawiona sytuacja materialna skarżącego, tj. osiąganie przez niego stałego dochodu przez cały okres trwania postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, co ma charakter wyjątkowy. Sąd podkreślił, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku możliwości spłaty zaległych należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Nie zmieniają one oceny, że w stanie faktycznym sprawy, przy możliwościach dochodowych skarżącego i uzyskiwaniu stałego, choć niewielkiego dochodu, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. K., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne przyjęcie, że: a) ustalone okoliczności takie jak wiek dłużnika oraz wysokość pozostałego do jego dyspozycji świadczenia emerytalnego są obojętne z punktu widzenia dokonywanej oceny; b) do okoliczności mających wpływ na dokonywaną ocenę sytuacji dochodowej należą: - dane nieodzwierciadlające stanu istniejącego bezpośrednio przed wydaniem decyzji; - przyczyny zaistniałego stanu; - dokonywanie osądu życia zobowiązanego; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że skarżący "przez ok. 25 lat z własnej woli nie podejmował zatrudnienia - pomimo wyuczonego zawodu i posiadanego doświadczenia zawodowego", podczas gdy skarżący wskazywał, że "po utracie pracy urząd pracy nie zaproponował (...) innej jakiejkolwiek pracy oraz nie wykazał żadnej pomocy w jej poszukiwaniach" zaś "szukanie pracy na własną rękę kończyło się (...) niepowodzeniem", pomimo brak ustaleń organu w tym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji kiedy winna zostać uwzględniona. W związku z powyższym Z. K. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) rozważenie uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku; 3) zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały uiszczone w całości bądź w jakiejkolwiek części; rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z dnia 21 lipca 2020 r. Z. K. wyraził zgodę o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku w piśmie z dnia 14 lipca 2020 r. również wyraziło zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 21 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie cofnął wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Strona przeciwna - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku także wniosła o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, a zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" wskazuje, że decyzje organów administracji w tym przedmiocie mają charakter decyzji uznaniowych. W ramach uznania administracyjnego organ może zatem, ale nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych i podjęcie rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustalono wysokość zobowiązań skarżącego, jego aktualne dochody, stan zdrowia, a także ogólną sytuację finansową i życiową. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przy tym, że organy wydając kwestionowane decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy zaległość Z. K. wobec funduszu alimentacyjnego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynosiła 34.233,51 zł (24.150 zł należności głównej i 10.083,51 zł odsetek) z tytułu alimentów wypłaconych zastępczo, strona posiada również inne obciążenia finansowe. Organy ustaliły przy tym, że skarżący kasacyjnie ma 68 lat, nie pracuje zawodowo od 1996 r., jest osobą rozwiedzioną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje w lokalu socjalnym, a opłaty związane z utrzymaniem ww. mieszkania wynoszą: czynsz - 50,97 zł, energia - 40 zł i gaz - 50 zł. Otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł, z czego po dokonaniu potrąceń komorniczych dysponuje miesięcznie kwotą 373,93 zł. Nie kwestionując trudnej sytuacji dochodowej skarżącego zauważyć trzeba, że okoliczności te nie są wystarczającymi przesłankami do umorzenia należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dokonując wykładni użytego w ww. przepisie sformułowania "uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną" dłużnika alimentacyjnego należy mieć bowiem na względzie definicję dłużnika alimentacyjnego zawartą art. 2 pkt 3 tej ustawy. Według tego przepisu dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną - na tle innych dłużników alimentacyjnych. Podkreślić również należy, że sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Zatem sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Może mieć to miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Rzecz jednak w tym, że stan taki powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3474/15, z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 278/18 oraz z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3074/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zasadne jest stanowisko Sądu I instancji i organów, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wskazywane przez skarżącego okoliczności nie czynią jego sytuacji wyjątkowej oraz nie mogą stawiać go w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innych dłużników alimentacyjnych. Aktualna sytuacja skarżącego nie przesądza także o braku możliwości spłaty zadłużenia, tym bardziej że strona ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu płatności, a następnie rozłożenia należności na raty. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, powinno być, co do zasady, dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stanu istniejącego bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że przy możliwościach dochodowych skarżącego i uzyskiwaniu stałego, choć niewielkiego dochodu, nie było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o umorzenie zaległości z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący ma realną możliwość spłaty ciążącego na nim zadłużenia. Jedynie dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że Z. K. nie podejmował zatrudnienia przez okres prawie 25 lat, co miało wpływ na kwotę nieuregulowanych zobowiązań alimentacyjnych, a także wysokość aktualnie osiąganych dochodów. Strona nie wykazała natomiast aby z uwagi np. na zły stan zdrowia była pozbawiona realnych możliwości podjęcia pracy, a zatem nie można uznać, że powstałe zadłużenie alimentacyjne było rezultatem okoliczności niezależnych od wnioskodawcy. Powyższe świadczy o braku podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie sposób również przyjąć, aby w sprawie został naruszony art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.