VII SA/Wa 3080/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M.C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję M. C. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] listopada 2018 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. ("PINB", "organ powiatowy") z [...] września 2018 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 26.02.2018 r. Starosta O. przekazał do PINB w O. przesłaną elektronicznie wiadomość I.S. o wybudowaniu pawilonu handlowego przy ul. S. w J. Do piśma została dołączona kopia dokonanego przez A. R. zgłoszenia ustawienia niepołączonego z gruntem obiektu tymczasowego na działce nr ewid. [...] obr [...] w J. przy ul. S. z [...].12.2017 r. 26.04.2018 r. przeprowadzono oględziny obiektu, podczas których ustalono, że budynek ma wymiary 6,0 m x 6,0 m x 2,1 m, nie jest on połączony trwale z gruntem i jest usytuowany w odległości od 0,5 m do 0,8 m od ściany budynku zlokalizowanego w północnej granicy działki. Obiekt jest wykorzystywany na cele handlowe. Pismem z 17.05.2018 r. "S." Powszechna Spółdzielnia Spożywców w O. zwróciła się o udzielenie informacji w przedmiocie legalności obiektu. 22.05.2018 r. M. C. wniósł o zawieszenie postępowania z powodu śmierci B. C., która była stroną postępowania. Do pisma został dołączony odpis aktu zgonu z 9.05.2018 r. Pismem z 30.05.2018 r. PINB w O. zwrócił się do M. C. o przesłanie informacji o spadkobiercach B.C. Starosta O. pismem z 27.07.2018 r. poinformował PINB w O., że nie wpłynęło do niego zgłoszenie w sprawie zamiaru ustawienia obiektu tymczasowego na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. S. w J. w innym miejscu oraz nie wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na jego budowę.  7.08.2018 r. organ powiatowy wezwał J. C., M. C. oraz P. C. do złożenia na piśmie jednoznacznej informacji o spadkobiercach B. C., wraz z podaniem ich adresów. W odpowiedzi na wezwanie J. C., M. C. oraz P. C. oświadczyli w piśmie z 17.08.2018r., że zgodnie z ich wiedzą nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej B. C. Decyzją nr [...] z [...].09.2018 r. znak: [...] organ powiatowy nakazał A. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego położonego na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] w J. przy ul. S. oraz na podstawie art. 108 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołania od rozstrzygnięcia organu powiatowego złożyli A. R. i M. C. Po rozpatrzeniu obu odwołań [...]WINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), uchylił zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z [...].09.2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na podstawie art. 108 k.p.a. nadano decyzji organu II instancji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organów I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Dalej [...]WINB przytoczył treść art. 123 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PINB nie rozpatrzył wniosku skarżącego M. C.o zawieszenie postępowania i dalej prowadził postępowanie. Organ odwoławczy przytoczył pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.04.2012 r., sygn. akt II SA/Go 1091/16: "Procesową formą załatwienia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego (nawet jeśli przesłanką zawieszenia ma charakter ex officio) jest postanowienie (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.). To, że kodeks wypowiada się przede wszystkim o postanowieniach zaskarżalnych nie oznacza przecież, że nie wydaje się postanowień w kwestiach nie podlegających odrębnemu zaskarżeniu. Takie postanowienia wydaje się (powinno się wydawać) przy rozpoznawaniu wniosków dowodowych, innych kwestiach proceduralnych (nie podlegających odrębnie zaskarżeniu). Tego typu postanowienia podlegają zaskarżeniu odwołaniem wniesionym od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 142 k.p.a.). Choćby z tych względów standardem powinno być rozpoznawanie wniosków stron dotyczących kwestii proceduralnych właśnie postanowieniami." W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał działanie organu powiatowego za niedopuszczalne, ponieważ rozpatrzenie, czy to pozytywne czy też negatywne, wniosku skarżącego warunkowało dalsze prowadzenie postępowania w sposób prawidłowy. [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Zaś zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce śmierć strony postępowania, jednakże ta okoliczność nie przesądza w tej konkretnej sprawie o konieczności obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Jakkolwiek zmarła B. C. była współwłaścicielką działki nr ewid. [...] obr. [...] w J. przy ul. S., to obiekt budowlany wzniesiony został przez inwestora niebędącego współwłaścicielem działki – A. R. W związku z tym, to inwestor jest podmiotem, o którego prawach i obowiązkach rozstrzyga postępowanie, zaś współwłaściciele działki bezsprzecznie są stronami tego postępowania. Według organu odwoławczego, ze względu na charakter sprawy oraz źródło interesu prawnego zmarłej strony, jakim była współwłasność działki nr ewid. [...] obr. [...] w J., organ nadzoru budowlanego I instancji musi przesądzić, czy brak udziału następców prawnych tej strony może wpłynąć na wynik postępowania. [...]WINB wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy winien rozpatrzyć wniosek z 22.05.2018 r. i podjąć działania stosownie do sposobu rozstrzygnięcia ww. wniosku. W konkluzji [...]WINB stwierdził, iż organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. [...]WINB stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest również koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji z [...] listopada 2018 r. nr [...] skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że [...]WINB zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, winien był uchylić decyzję w całości i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w nim wskazane. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienie wystąpiło. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i wszystkie okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały przez organ I instancji ustalone. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy administracji kwestii legalności wzniesienia obiektów budowlanych i ewentualnego nałożenia obowiązku ich rozbiórki jest art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a, oraz art. 51 (rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, zaniechanie wykonywania robót budowlanych). Zatem dla ustalenia osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków opisanych w art. 48, art. 49b, art. 50a, oraz art. 51 i tym samym osoby, do której ma być skierowana decyzja wydana w oparciu o powołane przepisy, wystarczy ustalenie inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego a niekoniecznie właściciela gruntu, na którym dany obiekt budowlany wzniesiono. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 Prawa budowlanego nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właściciela. Natomiast organ będzie zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił osobę zobowiązaną do wykonania nakazu rozbiórki, gdyż inwestor jest organom nadzoru budowlanego znany. Organ I instancji podjął czynności celem ustalenia następców prawnych zmarłej współwłaścicielki nieruchomości, zwracając się o udzielenie informacji o spadkobiercach do pozostałych stron postępowania, w wyniku czego uzyskał jedynie od odpowiedź, że nie było prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. W tej sytuacji, gdy organowi znany był inwestor obiektu budowlanego, nie było więc przeszkód do kontynuowania postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki. Brak wydania przez organ I instancji postanowienia rozstrzygającego wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć jednego za współwłaścicieli nieruchomości nie będącego inwestorem, jakkolwiek niewątpliwie stanowi uchybienie proceduralne, to nie przesądza o takiej wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, która wyczerpywałaby dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienie to mogło być usunięte przez organ II instancji poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia rozstrzygającego kwestię wpadkową, bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem tego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych powinien ocenić zgromadzony materiał dowodowy i rozpoznać też sprawę merytorycznie orzekając co do istoty sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.